如何设置自动引用一揽子采购协议(长期采购的框架采购协议的简况)

1 美国情报工作外包服务的理论基础

美国情报工作外包服务属于美国政府公共服务外包的有机组成部分，其理论基础主要有经济学理论、社会学理论、新公共管理理论，如“有限政府理论”、“委托代理理论”、“安全商品化理论”、“比较优势理论”、“价值链理论”、“劳动分工理论”等。现结合美国情报工作外包服务的产生背景，主要阐述“新公共管理理论”、“委托代理理论”和“安全商品化理论”。

1.1 新公共管理理论

新公共管理理论是指政府以实现公共利益最大化为宗旨，运用政治、经济和管理等多种手段，科学的管理公共事务、执行与制定政策、供给公共物品，并主张将本来由政府机构提供的公共服务交由非政府组织承担，以此降低政府财政支出，满足社会多元化需求。新公共管理理论以经济学理论和企业管理理论为基础，在公共行政管理中引入市场机制，如：签订外包合同，进行绩效评估、项目预算等多种企业经营管理方式，提高政府行政效率和效益，减少行政开支，突出政府行政的“服务化”理念。

新公共管理理论有三个突出特征。一是强调私有化、竞争性投标以及将公共服务签约外包；二是新制度经济学为新公共管理理论提供了理论基础，尤其是代理理论对实现代理成本最小化的关注；三是与代理理论紧密相关，新公共管理理论十分注重契约关系。

根据代理理论和交易成本经济学，合适的契约安排有助于在从市场到等级的各种可能制度安排之间进行适当选择。新公共管理理论注重强调竞争的重要性，包括公共部门内部围绕获取外包合同展开的竞争以及公共部门与私营部门之间的竞争，关注引入竞争机制，关注弹性和经济现实，员工报酬与与其绩效挂钩。私营部门在履行公共职责方面发挥着日益重要的作用，这一趋势与新公共管理思想的普及密切相关。

新公共管理理论有力的促进了公共服务市场化的蓬勃发展。公共服务市场化是市场或私营部门参与公共服务供给的过程。签约外包是公共服务市场化的现实应用形式。在公共服务外包过程中，政府更重要的职责是对私营部门执行外包合同的监管和绩效考核、评估。在签订合同前，应对外包服务范围和投标的私营部门进行评估；在执行合同过程中，应加强对私营部门及雇员的监管，防止其越权、滥用职权；在合同执行完毕后，应对私营部门所实施工作进行验收并支付酬金。

1.2 安全商品化理论

美国情报工作外包服务是安全商品化的一种表现。“安全商品化”是指在全球化风险背景下，国家安全治理需求持续发生改变，国家供给公共安全产品的能力逐渐向下溢出，公共安全产品的供给由来越来越多的私营部门承接，以往国家垄断安全产品慢慢转变为公私混合供应安全产品。

安全商品化的行为主体包括国家政府机关和私营部门。其中，国家政府机关是自上而下的推动者，私营部门则是自下而上的推动者，接受政府的外包合同。安全商品化并非公共安全职能的简单转移，而是安全供给结构的范式转变，即由主权国家垄断安全供给变为国家供给为主、私营部门参与的复杂化、多样化安全供给中心网络。在一般安全服务职能上，国家的首要任务不再是直接提供安全服务，而是监管、规制分权后的各个供给中心节点和安全服务资源。国家政府机构对公共安全产品的监管会不断加深，一般分为三个阶段：一是国家政府机构不在垄断性的供给包括安全服务在内的所有公共服务产品，而是对某些公共服务产品的核心、非核心要素进行区分；二是在上述区分的基础之上，既要保证、强化国家政府机构对核心公共服务产品的垄断性供给，又要发展、完善非核心类公共服务产品的公私混合式供给；三是加强对非核心公共服务产品供给的监管、监督能力，逐渐实现部分核心类公共服务产品的公私混合供给。

情报工作外包服务属于安全商品化的一部分，美国情报工作外包服务的发展已进入第三阶段，随着美国情报界的外包服务不断深入，情报机构对私营部门的监管也不断加深。在情报工作外包服务中，美国情报机构作为发包方，私营部门作为承包方，情报机构的职责主要在于明确情报工作外包服务范围，对私营部门进行监督、监管，私营部门则负责执行情报工作外包服务合同所规定任务，在执行任务时有义务维护国家安全，保护公民隐私。

1.3 委托代理理论

“外包”本属于经济学领域，是企业的一种经营管理行为，是指企业与承包商之间订立外包合同，将企业经营管理权的部分或全部在一定时间内交给承包商，由承包商对此部分业务进行经营管理，并承担风险、获取收益的行为。这种行为模式是经济学理论中委托代理关系的一种表现形式。美国情报工作外包服务，就是在市场机制下，情报机构借用企业的经营管理方式，与私营部门签订外包服务合同即委托代理契约，将部分情报工作的执行权按照一定条件移交给私营部门，尤其负责完成的行为。

美国情报工作外包服务反映了美国情报机构与私营部门之间的委托代理关系。委托代理关系，是指一个或数个行为主体，根据明确或暗含的合同规定，雇佣其他行为主体，在一定期限内，为其工作、服务，并授权后者一定的自主决策权，最终根据后者提供的服务质量、数量，为其支付报酬的关系。

美国经济学家伯利和米恩斯认为，委托代理关系是随着生产倡导企业所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权力让渡。在美国情报工作外包服务中，授权方就是委托人——美国情报机构，被授权方就是代理人——私营部门。私营部门对于特定情报工作的执行，也就等同于美国情报机构接受了此部分工作所有权与执行权部分分离的方式，将从所有权中剥离出的执行权通过合同规定转移给私营部门，由其承担这部分情报工作（如情报搜集、情报分析、情报评估、情报设备研发等）执行权，但私营部门也要承担一定的风险（如情报系统研发失败等），然而任务完成后能从中获取大额利润。

在这种服务外包委托代理关系中，私营部门由于相对优势而代表情报机构行动，情报机构由于资源有限，只能专注于自己的核心业务，而私营部门是具有专业知识的代理人，他们能更好地完成情报机构委托的权利。对于情报机构和私营部门来说，通过委托代理关系，实现了情报机构的资源优化配置，提升了情报工作效率，同时私营部门获得巨额利润，实现了互利共赢，这就是经济学的“帕累托改进”理论。

2 美国情报工作外包服务的原则

2.1 限制性原则

美国法律规定本质上属于政府固有职能范围的服务（Inherently GovernmentalFunctions）不得外包，但其范围并没有明确的界定。根据总统办公厅下属的预算管理办公室（Office of Management and Budget）的规定，政府固有职能是指政府根据实质裁量后作出的决定，只有政府公务人员才能实施的与公共利益密相关的行为。通常以国家主权的名义实施的服务和有关金钱和权益交易的监管程序和规则、程序的创制不得外包。

2.2 公开性原则

情报机构在进行外包服务时必须真正做到公开、透明，这有利于产业的持续良性竞争。如果没有真正的竞争，承包方将会提高价格，降低服务质量，掩盖服务和商品的真正成本，遏制创新。良性竞争环境能够有效限制公司最大限度追着利益的心态，在节约开支的同时获得最优质服务。

2.3 确定性原则

情报机构必须对其所外包的服务有准确的理解，能够清楚阐述自己所需的服务范围和要求，如果合同条款是模糊的，情报工作外包服务的提供也将是不充分的。

2.4 可控性原则

情报机构必须控制和管理情报工作外包服务的供给过程，私营部门与作为客户的政府、公众之间不单是私法的关系，还存在着情报机构的监管和纳税人的责任等公法上的关系。情报工作外包服务的倡导使公司在提供服务时避免了官僚化和繁琐的官样规矩，但为保证外包服务的适当性和合法性又离不开政府的监管和民众的监督。

3 美国情报工作外包服务的主客体

情报工作外包服务的主客体分别为发包方和承包方。通常情况下，获得外包服务的一方被称为发包方，提供外包服务的一方被称为承包方。在情报工作外包服务中，发包方主体为情报机构，承包方主体为私营部门。美国实行的是联邦制，美国情报工作外包服务既包括联邦政府情报工作外包服务，也包括州政府情报工作外包服务，本文主要从联邦政府层面研究美国情报工作外包服务。

3.1 主体：发包方

2008 年《美国情报授权法案》中明确规定，美国情报工作外包服务的发包方主体包括美国国家情报总监办公室、美国中央情报局、美国国防部、美国国防情报局、美国国家安全局、美国海陆空情报局、美国海岸警卫队情报处、美国国务院、美国财政部、美国能源部、美国司法部、美国联邦调查局、美国缉毒局、美国国家侦察局、美国国家地理空间情报局、美国国土安全部。

3.2 客体：承包方

美国情报工作外包服务的客体为承包方，通常被统称为“私营部门”，有时也被称为“情报承包商”。主要分为四类，即私营安保公司、智库、管理咨询公司和高新技术公司，还有一些高校和科研机构也承担少量情报工作外包服务，但本文以四类主要情报承包商为研究对象。私营部门根据种类不同，凭借其独特性优势，为情报机构提供不同类型的专业化商品和服务。

3.2.1 私营安保公司

至今，私营安保公司仍未形成统一定义。美国兰德公司将私营安保公司称为“私人警察”（Private Police），对其解释为“所有类型的个人、私营安保公司提供的与安保相关的服务，包括巡逻、警卫、调查、测谎、警报、武装押运等”。宇冠公司认为私营安保公司的服务范围更加广泛，与物理、信息有关的安保都应包括在内。

美国工业安保国际协会（American Society for Industrial Security，ASIS）将私营安保公司定义为“以营利为目的，专门为个人、社会组织或政府提供安保服务的非国家性质的私营公司，其成立形式必须符合《公司法》的有关规定，能够提供安全保护、培训、犯罪预防等服务”。

邢瑞利和刘艳峰在《东南亚安全治理中的私人安保公司》一文中认为“私营安保公司是以经济利润为驱动，为客户提供人员和企业资产保护、后勤供应、风险评估、战略咨询、情报收集、情报工作培训等服务的公司实体”。

梳理上述概念，可以发现私营安保公司属于私营性质的商业实体，以盈利为目的，参照公司法组建，为个人、社会组织或政府提供安防、培训、情报搜集、情报分析、情报战略咨询、风险评估、技术维护等安防服务。这类公司包括洛克希德马丁公司（LockheedMartin）、诺斯罗普·格鲁门公司（Northrop Grumman）、雷神公司（Raytheon）、通用动力公司（General Dynamics）和 BAE 系统公司（BAE Systems）等。

3.2.2 智库

智库（Think Tank）又被称为“智囊团”，大多以“学会”或“研究所”为名称，是对政治、商业或军事政策进行调查、分析研究并提供策略的机构，一般由政府、政党或商业公司出资组建。美国比较出名的智库有兰德公司（RAND Corporation）、胡佛研究所（Hoover Institution on War, Revolution, and Peace）等。

3.2.3 管理咨询公司

管理咨询公司则是一些以提供咨询服务为主的公司。与美国情报界关系比较密切的管理咨询公司有埃森哲咨询公司（Accenture）、博思艾伦公司（Booz Allen Hamilton）、毕博咨询公司（Bearing Point）、凯捷-安永咨询公司（Capgemini Euronext）、德勤咨询公司（Deloitte Consulting）等。美国的埃森哲咨询公司前身为全球咨询公司“安达信咨询公司”（Andersen Consulting）的分支机构，为美国情报机构进行财务规划和审计，现在为情报界提供信息共享和协作工具。根据埃森哲在行业交流会的报告记录，其客户包括美国国家安全局、美国国防情报总署和美国国家地理空间情报局。另一家主要的情报承包商为毕博咨询公司（Bearing Point），与美国国家安全局进行了大量的业务合作。

3.2.4 高新技术公司

高新技术公司主要是指为美国情报机构提供信息技术服务的公司。这类公司包括国际商业机器公司（IBM）、计算机科学公司（Computer Sciences Corporation）、曼科国际（Man Tech International）、谷歌（Google）等。如位于美国弗吉尼亚州阿灵顿的高科技风险投资公司 in-Q-tel，其唯一目的就是为美国中央情报局提供最新的信息技术以满足美国情报需求。谷歌通过向政府出售其强大的搜索引擎技术，获得了巨大利益，同时还提供与情报工作有关的高新技术产品，如解析开源记录软件、自动化数据库系统、身份验证和生物识别工具、基于计算语言学的翻译程序以及基于大数据的地图识别软件等。而微软将其操作系统的绝密版本出售给情报界，并在加密和计算机安全等领域与美国国家安全局合作。

3.3.3 主客体角色

美国情报机构既是私营部门的客户，又是它的监管者。作为客户，情报机构必须确保它雇佣的私营部门能够以合理的价格提供足够的情报工作服务；而作为监管者，情报机构必须确保敏感技术或者工作不被泄露。为了达到这些目标，情报机构必须对私营部门实施严格监管。

一是作为保障者的情报机构。情报机构的保障作用包括制度保障和违约保障。在立法保障方面，美国立法机构制定情报工作外包服务相关法律，是实施情报工作外包服务的合法依据和制度保障，是成功推行情报工作外包服务的的必要前提。2006 年美国制定的《美国情报系统人力资源战略五年规划》，鼓励使用外包雇员，使其成为美国情报系统力量的一部分；2008 年出台的《美国情报工作—12333 号行政命令》规定，美国情报界有权与美国境内的私营部门签订提供情报产品、劳务的外包合同或协议。2008 年《美国情报授权法案》中明确规定“美国情报机构可以将授权私营部门从事情报搜集、情报分析、讯问等活动”。在违约保障方面，如果在私营部门执行情报工作外包服务合同中，出现违法或者其他意外情况，情报机构应立即接管其所负责的工作，交由情报人员完成，并根实际情况对私营部门及雇员进行处罚。

二是作为监管者的情报机构。情报机构的监管作用表现为市场规制和合同监督。在市场规制方面，通过近几十年的私有化发展，美国情报工作外包服务体系已经趋于完善，但是也出现一些问题，比如市场不正当竞争、招标合同不透明等。与情报机构经常合作的大型私营部门市场占有率过高，严重阻碍了情报工作外包服务市场的合理、正当性竞争。这就需要政府采取反垄断等措施维护市场的有序、正当竞争。在合同监督方面，情报工作外包服务并不意味着情报机构可以推卸责任，情报机构仍要负责执行核心情报工作，选择能以合同方式外包的具体服务类型，还必须监督私营部门遵守合同规定的情况。尤其重要的是，情报机构还需要评价私营部门的业绩，即私营部门员工必须达到情报机构工作人员水平，完成情报工作外包服务规定的质量。在某种程度上，私营部门的绩效取决于情报机构如何通过招标过程和合同管理程序实施有效管理。与私营部门签订情报工作外包服务合同，情报机构有很大的控制权。

三是作为合作者的情报机构和私营部门。在情报工作外包服务中，情报机构和私营部门有时要共同承担情报工作。如在美国国家安全局和中央情报局内部，情报人员佩戴蓝色徽章，私营部门雇员佩戴绿色徽章，然而他们从事类似的工作，并且都需要接受安全许可审核，向共同的上级汇报工作。在阿布格莱布监狱里，私营部门雇员与美国军方共同从事审讯囚犯等情报工作。

3.4 美国情报工作外包服务的运行机制

鉴于情报工作的秘密性，美国官方并没有明确的文件具体规定情报工作外包服务运行机制。但是，根据美国情报领域的法律法规、外包实践和专家学者文献研究，结合公共服务外包运行机制，对美国情报工作外包服务运行机制进行论述。

3.4.1 安全审查

美国情报机构为寻求适合情报工作外包服务的最佳私营部门，不仅要着眼于价格，还要考虑到其他因素，如情报工作服务质量、私营部门资格调查及公司员工道德操守、员工培训等。为了方便情报机构选择，私营部门申请外包服务合同时，应提供有关信息和文件，并填写情报工作外包服务标准调查表。安全审查既包括对私营部门的审查，也包括对私营部门雇员的审查。

一是对私营部门的安全审查。对私营部门的安全审查主要包括以下几个方面：作为法人的存在证明，包括适用的登记证明和一般营业执照。由私营部门提供充分的信息来评估其声誉、财务状况，以确定管理者、股东和公司的状况，以及其准备提供的服务性质等。私营部门经理和员工的资格，包括公司、主管部门和员工的背景调查，必要的培训。良好的公司管理和道德规范，包括适当的行为准则、规则手册、内部法规，以及公司内部纪律和制裁机制。私营部门有义务调查不当行为和违法行为，并在一定情况下向政府情报机构报告，并记录不良行为。遵守行业行为准则。证明合理的财务状况，通过提供充分的保险证明和提交能被没收的债券，禁止其违反合同条款或法律。员工的身份认证，至少需提交身份证复印件，以增加问责制，并允许对其提出投诉。定期报告合同履约情况及重大事件报告。公司可能会定期进行评估，有义务提交报告，例如什么时间发生重大变化（例如关于公司结构、服务类型、员工招聘变更等）或事件的发生。按照规定进行行动的义务，包括使用武力的行为守则和操作规则。权力机构应在许可证中重申公司及其工作人员遵守国家法律的义务，包括刑事、公司、劳工、移民和税法以及适用的国际标准。

二是对私营部门员工的安全审查。在员工身份认证方面，私营部门应要求所有执行情报工作任务的员工具有唯一性的身份识别证明，如：指纹。如果员工的行为涉嫌违法，那么他们的身份证明就将成为对其进行定罪的依据之一。私营部门在招聘员工时，应合理甄选，建立可核实查证的预先调查机制和长期工作监督安排，不得聘用不具备相关合同、现行国家法律法规、行业规范和守则所载原则规定的资格的人员。在员工聘用后的评估上，各私营部门应对员工依法执行任务的能力进行持续性评估，并定期审核他们是否具备执行工作任务所需的身体、精神健康条件。私营部门至少要核实以下情况：

没用因为品行不良被开除过；没有因为被证实违反行业相关条例或法律法规而被解除长期或短期合同。因此，私营部门雇员从业前的年龄、身体和精神状况、性格特征、生活背景和职业技能，都是私营部门选任时需要考虑的重点要素。

除以上规定外，进行情报工作外包服务的员工还要获得个人情报工作资格许可证，这将有利于对私营部门员工进行监督、管理，并有助于排除不良记录个体。所有获得许可的个人都应该收到资格许可证。颁发执照的标准包括通过背景调查（没有犯罪记录），一定的年龄限制和适当的培训等。

3.4.2 外包谈判

在这一阶段，发包方（情报机构）和承包方（私营部门）通过谈判确定情报工作外包服务合同的具体条款。谈判通常发生在政府情报机构选定私营部门后，但在最终合同实施前。在此阶段，美国情报机构会制定周密的情报工作外包服务合同，以便通过支付酬金获得符合预定标准的私营部门。通常情况下，情报机构试图避免保证全额赔偿，除非私营部门达到某种程度的业绩。情报机构还可以寻求在外包服务实施前确定固定价格、成本的合同，而不是成本偿还或成本加成协议导致任务超支的风险转移到政府情报机构。此外，情报机构可能会尝试制定协议，以便在情报工作外包服务合同期结束时支付主要部分的资金。这种做法就是试图阻止私营部门在协议到期时逃避责任。总的来说，情报机构试图建立具体、详细、明确的合同，使私营部门意识到自己的责任，并有动力持续履行任务。相反，在谈判过程中，情报机构试图确保尽可能高的保证赔偿，同时包括几个具有可接受的具体性能指标。这样，私营部门可以避免实现可能难以实现的固定结果，并确保其获得足够的赔偿。

3.4.3 签订合同

一旦私营部门被选中，情报工作外包服务合同是规定私营部门及其员工责任、义务的最简单、直接方式。一方面，外包合同既有助于私营部门之间的竞争，使私营部门在合同约束下有效履行职责，另一方面外包合同也有助于情报机构实施监管。外包合同通常被分为两个主要类别：一是一揽子采购协议。一揽子采购协议被称为不定期交货合同或交货数量不定合同，通常是指随时需要，随时要求私营部门提供情报商品、服务，只要在协议签订的时间范围内获得合同规定的数量或总金额即可。这种外包方式创建了一种开放式的合同模式。二是成本加价合同，通过政府允诺固定费用，将其授予私营部门。

情报工作外包服务合同应规定私营部门、员工必须遵守其所在国家的立法以及所有适用的国际法，包括人权和适用的国际人道主义法。情报工作外包服务合同条款甚至可以规定私营部门必须遵守适用于政府行为主体的有关人权、人道主义法律法规。根据私营部门及其员工所遵循的标准，还可以涉及不具普遍约束力的标准，例如“安全与人权自愿原则”，“联合国执法人员行为守则”，以及公司、民间组织或政府认可的最佳做法。

情报工作外包服务合同可以禁止任何私营部门分包或事先批准，保持透明度规范，防止腐败，避免可能导致利益冲突的活动，同时应包含情报工作保密义务。鉴于情报工作的保密性，情报工作外包服务合同可明确规定私营部门聘用员工，不得雇用任何具有犯罪记录或曾参与违反人权的人员。私营部门可能需要提供所有员工的审核记录表，便于情报机构进行进一步的背景调查和安全审查，如果发现聘用了不符合某一聘用标准的员工必须立即从当前任务中解除雇佣关系。

3.4.4 实施培训

确保私营部门尊重人权、国际人道主义法和采取适当行为的关键要素是对私营部门员工进行适当培训。因此，应通过情报工作外包服务合同要求私营部门确保执行相关情报工作的每位员工都能够接受应有的培训，这些培训一般都是以适应每项情报任务的环境和特定任务方式进行的。培训应包括：可能预期到的具体环境下的行动演练；情报业务知识培训；情报任务要求培训；在国家和国际法的相关标准中，对有关人权和相关的国际人道主义法的熟识，特别是在文化敏感度高的跨国背景下（适用于不同文化、宗教或其他背景的人）；关于贿赂和利益冲突的规则；急救和健康风险。此外，有关私营部门的行为守则明确规定，对任何携带武器的员工应进行充分培训，知道其使用规则，并及时对所有武器进行登记。2005 年美国国防部规定，在部署之前，所有私营部门必须核实或完成任何必要的培训（例如一般命令、行为标准、力量保护、人员恢复、医疗、作战安全、恐怖主义预防、核生化防护知识、国家简报和文化意识、适当的其它培训）。

3.4.5 执行监督

监督涉及到情报工作外包服务合同的整个执行期间，美国情报机构对私营部门进行监督。在这个阶段，情报机构试图确定私营部门的行为是否符合相关要求。在私营部门内部进行监督有利于问责制的落实。私营部门可以通过情报工作外包服务合同对员工进行监督，并制裁不当行为和违法行为，例如通过公司内部承诺机制鼓励“举报人”。此外，情报工作外包服务合同应当明确私营部门的报告义务，如向情报机构提交合同履行情况的定期报告；在特殊事件之后报告，例如使用暴力及人员数据库中疑似涉嫌违法行为的人员；根据政府情报机构的要求提交报告；在员工违反法律后及时报告具体情况。

为了有效监督情报工作外包服务合同的履行情况以及私营部门对相关法律、法规的遵守，监督工作应由经过培训且经验丰富的政府情报工作外包服务合同监督员承担。

业绩指标应包括：滥用武力，违反约定的标准、程序：违反私营部门或行业行为守则和法律；其他违反合同条款的行为以及投诉。

通过定期向国会报告政府情报机构和私营部门之间的情报工作外包服务合同执行情况，可以提高监管机构的透明度，加强外部监督。同时，集中掌握联邦政府情报机构和私营部门之间的合同信息有助于在政府情报机构内部建立一致标准。例如，互换关于不当行为（黑名单）的信息。

3.4.6 制裁违法行为

对于违反情报工作外包服务合同约定的私营部门雇员，应当进行处罚，包括罚款、终止合同、禁止或提高未来进入招标程序的基准。美国有报告、调查和起诉任何不当行为的机制，确保其法庭具有起诉违法犯罪行为的管辖权。1998 年《国际刑事法院罗马规约》第 28（b）条确实表明：上级，如公司董事、经理，由于他们未采取合理措施，未能预防、制止员工实施违法犯罪行为的，可能要对其下属实施的犯罪行为负责。但是，必须满足几个必要条件。最重要的是，下属必须处于上级的“有效权力和管辖之内”，这些罪行必须是上级“有效控制范围”之内的活动；上级必须知道或有意忽视员工实施违法犯罪行为的信息，不得“适当地行使控制权”，不得采取“一切必要和合理的措施，防止将事项提交司法机关进行调查和起诉”。

除了可以规范在其本土提供情报工作外包服务的私营部门外，还应确保能够有效地将涉嫌严重违反人权和违反国际人道主义法行为的雇员个体绳之以法。此外，还可以考虑确定公司董事会违规所造成的违法责任，特别是严重违反人权和国际人道主义法律的责任。公司的非刑事责任和刑事责任也可以考虑由其雇员或董事会犯罪引起的侵权行为人承担。

4 美国情报工作外包服务的经验

美国自“全球反恐战争”以来，用于支持反恐行动的情报工作外包服务费用大幅增加。

2008 年，美国国防部用于外包服务的花费超过 2000 亿美元。同一时期，美国情报界的外包服务费用增长幅度同样显著，据相关资料统计承担情报工作外包服务的私营部门数量高达 7 万多个，情报界经费支出的 70％流向了私营部门。虽然大多数私营部门仅提供后勤保障、情报系统研发、维护等并不直接涉及核心工作的服务，但仍有四分之一的私营部门直接参与核心工作。私营部门参与情报工作，为维护美国本土安全、保障国家经济稳定发展做出了重要贡献。美国情报工作外包服务的蓬勃发展积累了许多成功经验，值得我国学习和借鉴。

4.1 美国情报工作外包服务的特点

2001 年 9 月 11 日，美国发生恐怖袭击事件后，反恐情报需求与日俱增，伊拉克和阿富汗境内的持续行动使其情报需求进一步增加。近年来，私营部门为美国情报机构提供了大量支持。美国情报工作外包服务呈现出以下特点：政治性、灵活性、多样性和前沿性。

4.1.1 政治性

“9·11”恐怖袭击事件发生之后，美国国家安全战略重心转移到全球反恐战争，反对恐怖主义威胁、抓捕恐怖分子自然而然成为美国情报界的首要任务。但自冷战时期结束以来，美国情报机构的财政预算大幅度减少，情报人员也不断缩减，情报机构难以在短时期内满足反恐应急行动的情报搜集、分析需求。面对当时严峻的反恐局面以及公众对联邦政府打击恐怖活动、抓捕恐怖分子的期待，美国情报机构却不能快速有效的抓获恐怖分子，而私营部门能够有效解决美国情报界面临的难题，为其出谋划策，因此这一时期成为美国情报工作外包服务的重大转折点。2006 年《美国国家安全战略》提出的重要原则之一就是促进伊朗、叙利亚等局部动乱地区稳定和冲突后重建，为美国经济发展提供良好的外部环境。美国国务院 2007-2012 年的财政战略计划《外交转型》也突出了“安全重要性”这一原则，因为安全带来稳定——“国家安全部门意图通过改革提高反恐危机应变能力”。情报工作外包服务是美国增强危机应变能力，打击全球恐怖主义的重要手段。

4.1.2 灵活性

2004 年美国出台的《情报改革与恐怖主义预防法案》（Intelligence Reform AndTerrorism Prevention Act Of 2004）明确指出，美国将持续面临恐怖主义威胁，面对不可预知的和突然出现的紧急情况，情报界需要快速灵活的对此做出反应。美国情报工作外包服务的一个重要优点就是私营部门具有灵活性。私营部门可以通过提供特殊化、专业化技能以满足情报机构的非预期需求，从而快速改变威胁现状。情报改革倡导者布鲁斯·贝科维茨和艾伦·古德曼曾指出，这种基于市场的情报工作外包服务是满足国家不可预测的情报需求的首选方案，并指出情报界至少与私营部门一样灵活才可以应对快速变化的情报需求。传统的情报机构人员体制可能仅适用于具有最普遍、长期技术需求的常规性情报工作。今天美国情报界为了提高反恐应急能力，不仅需要更多具有相同技术能力的人来处理大量重复性工作，更需要具有不同技术能力的人以满足快速变化的分析要求。

布鲁斯·贝科维茨和艾伦·古德曼认为，“现代化的情报人员体系必须通过情报工作外包服务，快速引进外部专业知识人员，以满足特定的短期需求”。

4.1.3 多样性

美国情报工作外包服务的多样性源于情报工作涉及知识、领域的多样性。情报界的工作往往涉及多个领域，如生物技术、大规模杀伤性武器、地理信息系统等。随着科学技术的进步，互联网时代的到来，恐怖分子实施恐怖活动的手段快速更迭，情报工作涉及的领域也越来越多，即使是某一领域也会涉及到多个方向，导致情报机构所需人才范围不断扩大。而这些专业人员在短时间内无法迅速、大量地获得。此外，有时只是为了满足某一任务需求，如果招聘公务人员所需周期长，还会造成公共资源的浪费。因此，美国实施情报工作外包服务既满足了情报机构的人才多样化需求，也节省了政府财政支出。私营部门除了提供一般性服务，如后勤保障、技术支持、语言翻译、审讯、定位和分析等，还可以提供诸如收集管理、文件和媒体平台开发、人力情报和反情报活动、安全许可调查、信息图像收集等核心情报工作外包服务。私营部门的多样化服务满足了情报机构的多样化需求。

4.1.4 前沿性

市场竞争环境下的私营部门，为了获取高额利润，赢得更多政府外包服务合同，需要不断提升自身服务质量。只有走在科技前沿，不断研发新型设备，才能保证自身的竞争力，从而维持与情报机构的长期雇佣关系。私营公司在创新能力方面具有天然优势。苹果公司研发新的计算机系统仅需 24 个月，而五角大楼研发同样的计算机系统却需要81 个月。将私营部门纳入国家安全战略，充分发挥了市场机制下的企业创新活力，提高了情报工作效率。多数情况下，私营部门的技术能力和组织管理结构比情报机构更适合执行这些高难度、技术性任务。事实上，许多商业化倡导者也认为在某些开源技术领域，如大范围监控、遥感、外国广播转录和翻译、数据挖掘和互联网数据库开发等，私营部门可能比情报机构更先进。

尤其在开源情报（Open-source Intelligence）收集、处理领域，情报机构的最佳选择可能是完全依赖私营部门，而仅使用专门、有限的人力资源进行最困难、敏感的任务。开源情报倡导者长期以来声称，私营部门在收集、分析数据方面发挥着重要作用。

4.2 美国情报工作外包服务的优势

4.2.1 严格的安全审查制度

私营部门赢得情报机构的外包服务合同通常是一个艰难的过程，即使一家公司是唯一的投标人（特别是在美国国家安全局内部执行最高级别情报任务）。从投标阶段开始，准承包商必须拥有相当数量的具有高级别安全许可资格的员工，这使得拥有大量安全许可资格员工的私营部门具有较大市场竞争力。前中央情报局局长罗伯特·贝尔说：“具有高级别安全许可资格的雇员是有价值的。”因此，私营部门高管经常向情报机构介绍其雇员规模。2006 年在美国国土安全防御投资会议上，私营部门拥有安全许可资格雇员的数目令人吃惊：在 CACI，70％的员工有绝密许可资格； SI 国际拥有安全许可资格的雇员为 83％；NCI 信息系统公司拥有安全许可资格的雇员为 65％。

但是一旦签订合同，公司就可以确保未来极大的预期收益。曾任 CACI 国际公司首席财务官的史蒂夫·沃特说，“情报工作外包服务是一个非常有吸引力的投资项目，其周期通常很长，至少需要五到十年。一旦私营部门与情报机构签订合同，几乎可以保证长期盈利，这得益于情报机构对某一服务的依赖”。执行副总裁兼首席财务官托马斯·邓恩解释说，“如果你真的在做一些核心、关键项目，而且政府需要这种情报服务，一旦你做得好，其他私营部门很难取代你。坦率地说，情报机构没有动力去学习、完成这些工作”。

因此，美国情报界通过严格的安全审查制度为情报工作外包服务创造了保密环境，确保情报工作外包服务执行的稳定性。

4.2.2 完善的法律法规体系

“9·11”恐怖袭击之后，美国为加强本土安全工作出台了一系列法律法规，意在以法律形式将各项工作制度固定起来，使各部门开展工作有法可依，充分发挥各部门的职能作用。一直以来，美国政府有依赖公司、企业、民间组织力量等从事公共服务的传统，服务内容十分广泛。受“小政府理论”的影响以及反恐情报任务需求的剧增，美国联邦政府不但允许情报工作外包服务的存在，更是支持其发展，并出台了一系列法律法规、政策。例如《美国情报改革法案》中明确授权私营部门可以从事外包服务。2006 年美国制定的《美国情报系统人力资源战略五年规划》，鼓励使用外包雇员，使其成为美国情报系统力量的一部分；2008 年出台的《美国情报工作—12333 号行政命令》规定，美国情报界有权与美国境内的私营公司、机构签订提供情报产品、劳务的合同或协议。为了贯彻落实情报工作政策、法律法规，开展情报工作外包服务，美国情报机构的财政支出也随之大幅度增加。

4.2.3 良好的行业自律氛围

美国情报工作外包服务的发展离不开其政治文化环境的熏陶。美国政治文化的核心要素包括个人主义、自由主义、社会责任意识和不信任政府思想，这些要素塑造了美国公民的意识形态，如尊崇个人的奋斗与创新，高度的政治参与意识等。这种政治文化氛围也塑造了美国私营部门积极参与政府政策制定，自觉维护国家安全的责任意识。因此，美国的私营部门更加重视自我监管，有着良好的行业自律传统。

美国情报工作外包服务领域的私营部门行业协会一般是由业内人士自发组织建立的。据相关资料统计，美国已经建立的行业协会有 30 多个。

这些行业协会的存在加强了情报工作外包服务领域的行业自律，进一步提升了行业监管效果。美国情报界最重要的私营部门组织协会是安全事务支援协会（SASA），由美国情报界的巨头情报承包商组成，如 BAE 系统、计算机科学公司、通用动力公司、洛克希德马丁公司、博思艾伦公司、曼恩国际公司。此协会主要负责管理与美国国家安全局和中央情报局合作的私营部门,其主要职能是为私营部门和情报机构之间创造和平的策略、商议环境。多年来，安全事务支援协会在美国情报机构的倡议下举办了多次高机密国家安全机构人员会议。美国中央情报局局长威廉·韦伯斯特曾这样评价，“安全事务支援协会强调业界的秘密性，促进了私营部门、学术界和政府之间的友好合作关系，为维护国家安全做出了贡献”。最大的是行业协会是武装部队通信和电子协会，其管理超过一千家涉及国防情报的私营部门。

美国地理空间情报基金会代表数百家公司，为美国国家地理空间情报局和情报界提供最新软件和网络服务。

4.2.4 长效的人才流动机制