初次审议环境保护税法草案(2016年制定了环境保护税法)

21世纪经济报道王峰北京报道 环境法典的立法准备工作日渐深入。近日，国内首部生态环境法典草案专家建议稿出版发行。专家建议稿共七编、1035条。

研究启动环境法典编纂

2017年，30位全国人大代表就适时编撰生态环境法典提出议案。同年，十二届全国人大环资委在十二届全国人大常委会第三十一次会议上作的代表议案审议结果的报告中，建议对生态环境法典的编撰进一步开展研究论证。

今年，环境法典立法研究工作明显提速。今年4月，全国人大常委会公布的2021年度立法工作计划中指出，全国人大常委会将研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。

10月24日，中共全国人大常委会机关党组关于十九届中央第六轮巡视整改进展情况的通报中披露，开展法典编纂工作研究，起草形成《关于适时推动条件成熟立法领域法典编纂工作的汇报》。

生态环境部法规与标准司司长别涛在11月25日新闻发布会上表示，“十四五”期间，生态环境部将进一步强化生态环境立法工作，配合立法机关积极开展环境法典编纂的研究论证。

近日出版的生态环境法典草案专家建议稿，由北京卓亚经济社会发展研究中心组织，中国人民大学、中国政法大学、武汉大学、天津大学等高校专家参与编写，于2018年启动，得到了生态环境部等有关部门的课题支持。

在《生态环境法典草案专家建议稿及说明》新书发布会暨环境法典编纂理论研讨会上，十二届全国人大常委会法律委员会主任委员乔晓阳指出，生态环境保护是一个综合性工程，而生态环境法律法规是其中的重要组成部分。生态环境法典化工作，对于发挥此种作用具有关键意义。

“我国目前形成了以环境保护法为统领，以污染防治法、自然资源法、生态保护法为主干，以行政法规、部门规章和地方性立法为补充的环境法律体系，但其相互之间多有交叉、重叠与矛盾，生态环境法典化有利于解决现存矛盾与争议，统筹和理顺生态环境法律体系，使其能够在生态环境治理工作中发挥更大的作用。”乔晓阳说。

据介绍，这份专家建议稿包括7编，分别为总则编、污染防治编、自然生态保护编、自然资源开发利用中的环境保护编、能源节约和资源综合利用编、循环经济与废弃物综合利用编、应对气候变化编。

整合已有和未来法律

当前，环境法制碎片化导致了已有环境立法之间的重复和冲突。

据介绍，由于我国环境立法采用分散式立法模式，不同部门起草的法律更多体现部门利益，同时也产生相互重叠冲突、重复立法现象，为法律遵守和执行带来困难。

在上述研讨会上，生态环境部门有关专家介绍，环境保护法中有20多处规定分别体现在其他专门法律中，这些法条之间不仅重复，而且具体规定又不尽一致，实际上既有交叉又有重叠，还有矛盾。

尤其是，生态环境领域的立法正处于高峰期。比如，2016-2020年，我国先后制定修订了环境保护税法、核安全法、土壤污染防治法、循环经济促进法、生物安全法、长江保护法。

仅仅在12月24日闭幕的十三届全国人大常委会第三十二次会议上，就审议通过了湿地保护法、噪声污染防治法两部新的法律，审议了黑土地保护法、黄河保护法两部草案。

编纂环境法典，如何协调已有法律，又如何给未来立法留出空间？

专家建议稿起草人之一、天津大学法学院院长孙佑海介绍，编纂生态环境法典有“大中小”三种建议方案，建议稿采取了“中法典”的方案，在内容上主要以污染控制和生态保护为主。“虽然我国目前环境法的体系已经基本形成，但从环境法的整体来看，污染防治立法和生态保护立法相对完备一些，而自然资源保护立法比较薄弱，在法律部门发展不平衡的情况下，应当优先考虑对成熟的部分进行规范。”他说。

对于环境法典和单行法如何衔接，孙佑海介绍，专家建议稿关于污染防治、自然生态保护、自然资源开发利用等内容的规定，都是在现行法律的基础上进行选择，把单行法中部分内容纳入进来的。

专家建议稿起草人之一、中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所教授王灿发介绍，法典应将污染防治和生态保护法律中现有的主要规定纳入，取代现有单行法律；对于自然资源法律中的保护条款应选择纳入，但不取代现有单行法。

“正在进行制定、修改的单行法，怎么根据立法进程对生态环境法典编纂做进一步调整？例如，当前正在研究制定中的碳中和专项法律等，这些内容是否需要纳入法典，纳入到什么样的程度，都需要做进一步的考虑。”孙佑海说。

王灿发则建议，对于尚无单行法的环保立法，法典应该作出原则规定。

设置应对气候变化编

碳达峰、碳中和工作是未来相当一段时间生态环境工作的重点。

孙佑海介绍，根据国际环境新形势，专家建议稿在第七编设置应对气候变化编，推动能源清洁低碳安全高效利用，深入推进工业、建筑、交通等领域低碳转型，以立法的形式保障碳达峰碳中和目标的实现。

其中，对温室气体的排放、排放指标的有偿转让以及排放平台的建设等作出规定，促进低碳发展，减污降碳。

此外，还规定企业与县级以上人民政府可以签订自愿减排协议。“自愿减排虽然不具有强制性约束力，但一方面能够产生更好的节能减排效果，另一方面还能为减排企业承担社会责任提供更好的环境，也有利于企业在社会公众中树立良好的形象，提高声誉。自愿减排是用非行政化的方式提高节能减排效果的重要创新型管理方式，国家给予鼓励。”孙佑海说。

专家建议稿还设定了气候变化环境影响评价。“一般来说，环境影响评价评估的是人类活动对环境可能带来的影响，但现在越来越多的国家将环境影响评价当做一种适应气候变化的措施予以应用。这是充分发挥环境影响评价的预防作用，避免或减轻气候变化带来的消极后果的有效手段。”孙佑海说。