周天勇 | 与大多数体制转轨国家不同：中国经济体制改革的特殊性

文 | 周天勇

东北财经大学国民经济工程实验室主任、中央党校（国家行政学院）国际战略研究院原副院长

引 言

本文系周天勇老师“天勇谈经济”公众号专栏《二元体制经济学》之三。

从已有的制度经济学分类，国际上大体有成熟的市场经济国家、二元结构但向市场经济迈进的发展中国家、计划经济国家、从计划经济向市场经济转变的转轨国家。学界将中国也列入转轨国家的行列。其实，中国的体制转轨与苏联解体和东欧诸计划经济国家的体制转轨有着非常大的区别：前者是多种所有制并存和计划向市场渐近转轨的国家，迄今时长已接近45年；后者是私有化并计划向市场的转轨，大多两到三年间结束，是体制瞬时转轨国家。因此，中国有着自己的特殊转轨逻辑。

01 改革不是瞬时转轨：先后有三个阶段

从事物转型发展变化的过程来看，渐近性改革的中国，分为三个逻辑阶段：一是从计划体制发育市场，扩大供销和价格计划管理与市场调节双轨制；二是计划与市场二元并存，期间可能显现为反复和胶着螺旋式转变的过程；三是计划与市场并存的二元体制，向一元社会主义市场经济并轨的阶段。

首先，是从1978年到1999年计划向市场发育生长的生产力释放阶段。这一阶段中，一是承认社会主义社会个人和企业有自己的经济利益，重申按劳分配，企业可通过加强管理和努力经营获得更多的营收。二是形成不同所有制共存的基本经济制度，发育追求经济利益的市场竞争主体。确定公有制为主多种所有制共同发展的基本经济制度，将个体私营经济视为中国特色社会主义经济的重要组成部分。三是允许计划外销售，形成价格计划制定和供求形成双轨制，在计划外发育商品市场，并在1992年确立体制改革的目标是建立中国特色社会主义市场经济，明确了改革的市场化方向。

其次，是从2000年到2020年计划与市场并存及其后期胶着的阶段。这一阶段的显著特点是：一是国内经济体制向全球市场经济体系接轨。增加了技术、管理和经营水平高的外资市场竞争主体；加入WTO修改法律法规，改革汇率、进出口贸易、企业会计和税收等体制的改革，促使中国经济融入全球市场经济体系。二是形成市场准入和监管体系。撤销诸多产业管理部门，取消企业注册行业管理部门前置审批，竞争主体由工商局注册登记和监管。三是形成市场经济的宏观管理部门。发展与改革委员会进行年度和中长期经济社会发展规划和指导实施，财政部和人民银行制定和操作财政和货币政策，形成国家的宏观经济调节体系。四是后期二元体制转轨进退反复和胶着。能够给所有群体带来利益的改革逐步减少，而要触及一部分群体利益的改革则越来越紧迫；供电、油气、供暖、住宅、教育和医疗等竞争与垄断并存，市场供给与公共服务之间也存在着错位；影响人口迁移和劳动力流动的户籍及与之挂钩的一系列体制没有得到彻底地改革；各级地方政府进入21世纪以来，成立了大量的平台公司，导致了市场体系的扭曲。

最后，是未来二元计划与市场并存胶着向一元社会主义市场经济体制并轨的阶段。这一阶段的特点为：一是所有制结构与市场机制耦合运行。对国民经济体系扭曲部分进行试调，土地等国有和集体公有制不变，最终所有权和使用财产权分离，使用财产权确认权益、放开市场交易、延长使用年期和产权可以继承，使土地房屋资产的所有制结构能够与交易、定价、抵押等市场机制运行相耦合。二是形成一元土地房屋市场体系。消除土地房屋要素与资料、使用实物与资产分割的二元体制，建立统一、平等和竞争性的城乡土地房屋市场。三是推进和完成一些重大的改革。如逐步改革地方土地出让金财政体制，农民集体出让土地和政府收取相关税收。彻底放开户籍管制并对促进人口迁移和劳动力流动进行一系列的配套体制改革。四是建设现代国家管理体系。精简和控制财政供养机构和人员的规模，按照三级税基推进省直管县和乡财县管体制改革，减少政权层级。建立科学和硬约束的体制机制，将上层建筑机构和规模严格控制在经济基础能够合理负担的水平上。

02 不是所有改革一次完成：市场化内容有先有后

从直观上看，似乎产品销售95%以上都通过竞争性的市场销售，市场经济体系就形成了。这是一种浅层次的思维。实际上转轨国家的市场化过程，从物的内容视角包括三个层次：产品应该由竞争性市场销售成为商品，劳动力、资本、土地应当由竞争性市场配置成为要素，土地和房屋应当允许市场交易、定价和估值成为有价值的资产。

首先，最早开始并基本市场化交易的是从产品到商品。在1978年前，原料、机器、车辆等生产资料和居民生活消费品是产品而不是商品，用成本加成法定价进行经济核算，但计划生产、定价、调拨和使用。虽然在农村集体与城市国有之间由于所有制的不同进行交换，但还是计划定价，工农业产品之间的交易存在着价格剪刀差；而城镇消费品供应方面，货币加票证、定量供应和低价销售，与计划招工、多就业和低工资相适应。一是启动和发育产品市场。先行放开农贸市场交易，再是乡镇企业生产的一些轻工产品计划外市场销售，后来国有企业计划生产的产品可以自主到市场上交易。二是消费和生产两大部类产品，大部分全面放开市场交易而转变为商品。改革撤销了物资部，居民过去定量供应一般和耐用消费品诸如粮票、布票、彩电票等全部取消，除了油、气、电、水、烟草等产品外，原料、机器和车辆等生产资料生产也逐步放开由企业自主在市场上交易。

其次，推进了要素从过去的计划定价和分配，转变为由市场交易去进行配置。一是资本要素配置改革方面，先是推进资金有偿使用，放开借贷市场；又建立了深圳和上海证券交易所，并设立发展保险、证券、期货、典当、担保、信托、租赁等金融机构；承认并允许民间资金借贷市场的存在。形成了间接与直接、体制内与民间、区域与全国的多门类多层次的资本市场体系。二是逐步推进了劳动力要素市场化的改革。20世纪80年代后期，农村外出剩余劳动力大量从村庄和农业向外流动，其工资水平和进入退出由市场决定；90年代中期国有和集体企业职工的下岗、分流、再就业和合同制改革；到90年代末，大中专学生毕业从计划分配工作到向毕业生和用人单位之间双向选择转变，各地都建立了劳动力市场，允许劳务中介和派遣公司等设立。三是建设用地从无偿供给到有偿使用转变，但形成了一个扭曲的土地二元配置体系。改革开放以来，20世纪90年代起，政府继续从农村城郊集体征用土地，而对外商和民营企业建设用地进行有偿协议出让，随后对所有商品住宅、商业和工矿用地进行有偿协议出让，20世纪初土地陆续改革为在地方政府行政垄断一级市场上竞价出让体制。

最后，推进了一部分出让土地和城镇房屋等市场化、货币化和资产化改革。先是储备拟出让的土地以及开发商和工矿企业购置的建设用地，因可交易或者交易而得，成为了一次性投入性的资产（因住宅、商业和写字楼等建成后，其所用土地一般无法进行二次交易，工矿用地不再使用后需要自然资源部门收回再由其拍卖，因此均失去了可交易存量资产的属性）。城市中居民通过货币化改革获得、房地产开发商销售和居民已经购买的住宅，因可以一级由开发商销售和二级由居民自主交易，是市场经济意义上的资产。

03 试点起步、双轨运行和逐步接近

中国特殊的渐近改革逻辑体现在这样四个方面：一是产品价格和资源配置双轨制。20世纪70年代末改革启动时，在资源和产品分配方面，国有企业的一部分投入品和产出品，由计划调节供应，价格由行政确定；另一部分计划外生产的产品，以及乡镇企业和农民自己生产的产品，放开由市场交易配置，价格由市场供求机制确定。从动态看，由计划配置和确定价格的产品和要素在品种和数量上越来越少，由市场配置和确定的则越来越多。二是先有改革的创造性典型或者进行改革试点，再总结经验制定顶层方案普遍推进改革。中央总结安徽和四川改革经验并制定和完善方案，在全国普遍进行了农村家庭联产承包制改革，走承包缴纳、分地到户、个人劳动、市场销售和家庭营收的新路。三是区别增量与存量，进行差异化改革。比如在劳动力要素配置体制上，实行新进职工聘用双向选择、工资市场确定和能进能出等市场经济新体制；原有中老年职工则保留部分固定工作和级别工资等体制。并且以时间换改革，以老职工退休消化的方式，逐步缩小旧体制的存量规模。四是先局部改革开放再全面改革开放。比如，在企业与政府的关系上，要从“政府兴办企业—直接管理经营—下属企业向财政缴纳利润”的计划经济体制向“社会兴办企业—企业独立经营—市场主体向政府纳税”的市场经济体制改革。

• 本文原刊载于《探索与争鸣》2022年第5期，转载时大小标题有所改动。

  
  

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文章来源：天勇谈经济（侵删）

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