河道采砂应否缴纳矿产资源补偿费(河道采砂权出让价款的征收)

近年来，随着我国社会经济的发展，城乡建筑市场对砂石这一主要原材料的需求量不断上升，砂石价格也水涨船高。少数不法分子受暴利的驱使，在河道内大肆偷挖盗采砂石的犯罪屡禁不绝，严重威胁当地人民群众的生命财产安全，成为影响当地社会稳定的重要隐患。但在司法实践中，因罪名分歧、价格鉴定等方面的问题长期困扰基层执法办案机关，在一定程度上影响了定罪量刑和打击效果，甚至妨害到司法公信力和法制权威，也影响到政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。以四川省新津县为例，简要的剖析当前该类案件存在的问题，提出建议意见。

一

新津县检察院办理此类案件的简要情况

新津县位于岷江上游，五河汇聚之地，河道纵横，砂石资源丰富，少数违法案犯罪分子有的采取游击盗采、有的收买沿河的村民借道下河、有的甚至发展成为有组织的盗采团伙，对执法机关采取跟踪监视、暴力抗法等行为。2013年以来，新津县委专门成立砂石协调管理领导小组，进行砂石专项整治。新津县检察院利用两法衔接平台，不断加大对非法采砂行为的打击力度，共办理此类案件2件7人，其中，2015对被告人刘攀峰以非法采矿罪判处有期徒刑7个月，并处罚金90000元。打破了新津县长期以来对非法采砂仅给予行政处罚的单一局面。但该院2016年在办理王某某、温某某等六人盗采砂石案中，由于法律适用及立法体制上遗留等方面问题，导致此案起诉困难。根据最高法2003年5月29日《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第六条规定，破坏性的开采方法以及造成矿产资源破坏或者严重破坏数额，需要由省级以上地质矿产主管部门出具鉴定结论。县公安局向省国土资源厅申请被盗采砂石价值鉴定时，省国土资源厅认为盗采的砂石系河道范围，河道的主管单位是水务部门，省国土资源厅无权鉴定。而省水利厅于2015年12月22日以川水函〔2015〕1800号文件回复新津县公安局，明确“砂石价格可参照当地砂石市场销售价格予以衡量，并由当地公安、物价、水利等部门共同确定”。县公安局委托新津县物价中心对该县砂石价格作出每立方48元的鉴定，但是，新津县法院以物价中心不具有砂石价格鉴定的资质为由，初步意见不予采信。目前，县公安局再次委托第三方司法鉴定机构对该县砂石价格作出每立方19元（矿产资源价格）的鉴定。该案正处于起诉阶段。

二

存在的问题

由于水资源刑事立法不足和河道采砂管理体制问题导致在实际办案中存在一些问题，迫切需要进一步研究，完善法规、推进工作。

1

罪刑不相适应。

对此类案件的定性，一般有按盗窃罪、非法经营罪、故意毁坏财物罪、非法采矿罪等罪名定罪。但是争议大多集中在盗窃罪和非法采矿罪两种罪名上。非法盗采行为所侵犯的对象，是区分此罪与彼罪、罪与非罪的关键所在。根据《中华人民共和国矿产资源法》及《中华人民共和国矿产资源法实施细则》的相关规定“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源”。《国土资源部关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》（1998年8月12日国土资函190号）的规定“砂、石、粘土及构成山体的各类岩石属矿产资源。”《最高人民法院关于对河道采砂应否缴纳矿产资源补偿费问题的答复》（1995年９月６日法行［1995］９号）规定“在河道采砂的，均应依照该规定缴纳矿产资源补偿费”的规定，明确河砂系矿产资源。砂石是矿产资源。非法采挖砂石显然是破坏矿产资源的行为。加上特别条款优先普通条款适用。因此在实际办案中，对于非法采挖砂石的行为大多数都按照非法采矿罪处理。以往也有少数地区（都江堰）为了严打此类犯罪经当地政法委协调按照盗窃罪处理。

2

监管主体与鉴定主体不同一。

由于河砂具有河床构成因素和国家矿产资源的双重属性，这决定了管理法规和管理体制的交叉性。根据最高人民检察院、公安部于2008年6月25日颁布的《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》（公通字〔2008〕36号）第六十八条［非法采矿案（刑法第三百四十三条第一款）］“造成矿产资源破坏的价值数额，由省级以上地质矿产主管部门出具鉴定结论，经查证属实后予以认定。” 《国土资源部关于印发<非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定程序的规定>的通知》（国土资发〔2005〕175号）第四条：“省级人民政府国土资源主管部门负责出具本行政区域内的或者国土资源部委托其鉴定的非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值的鉴定结论。”第五条：“省级以上人民政府国土资源部门设立非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定委员会，负责审查有关鉴定报告并提出审查意见。”《四川省非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定办法（试行）》（川国土资发2006年61号文件）第五条：“省国土资源厅依据本办法组织开展鉴定工作，并出具鉴定结论。省国土资源厅成立非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定委员会，统一负责领导有关鉴定工作。” 最高法2003年5月29日《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第六条规定，破坏性的开采方法以及造成矿产资源破坏或者严重破坏数额，需要由省级以上地质矿产主管部门出具鉴定结论。因此如何认定河道非法采砂、破坏性采砂造成砂石资源破坏的价值问题，是衡量非法采砂人是否构成犯罪以及罪责大小的重要因素。

但是，新津县司法机关会同县国土部门多次向四川省国土资源厅反映要求其出具河道内砂石价格鉴定意见，均遭到婉言拒绝，省国土厅认为在河道内非法开采的砂石价值应由省水利厅出具鉴定意见。理由是根据四川省人民政府办公厅关于进一步加强河道采砂管理的通知（川办函〔2005〕204号）规定，“县级以上人民政府水行政主管部门具体负责本行政区域内河道采砂的统一管理与监督检查工作。按照谁发证、谁管理的原则，河道采砂许可证的发证机关负责河道采砂的现场管理，监督采砂单位或个人严格按照采砂许可的要求进行开采，查处违法违规行为，实施行政处罚。”按照此规定，省水利厅对我省河道采砂具有管辖权和监督权，因此砂石价值应由省水利厅出具鉴定意见。

3

执法办案中遇到的其他问题。

一是案件侦查破案难度较大。盗采砂石流动性大，证据不易固定。涉案当事人往往采用“换人”“换地”等方式逃避刑事追究，加之河道被河水冲刷和盗采行为人流动挖沙，对违法人盗采的方量和价值常常难以准确认定，达到立案起诉标准较难，导致大量河道砂石案件无法进入司法追究领域，追究涉案当事人刑事责任提升了难度。二是价格认定不一。以新津院办理刘攀峰非法采矿案为例，侦查机关申请被盗采砂石价值鉴定时，省水利厅于2015年1月12日以川水函〔2015〕38号文件回复新津县公安局，明确“全省砂石价格鉴定为每立方6元，同时，各地可参照当地砂石市场销售价格予以衡量，并由当地公安、物价、水利等部门共同确定”。经过新津公安、物价、水利等部门共同确定，以每立方25元的价格认定砂石价值。2015年3月31日，新津县法院判处刘攀峰有期徒刑7个月，并处罚金90000元。由于受各地经济社会发展水平的不平衡，各地出具的砂石价格鉴定各不相同。三是价格认定存在争议。在非法采矿的价格鉴定中，鉴定机构作出的价格是扣除成本之后的原生态矿产资源的价格，对于是否该扣除开采成本实践中存在较大争议。四是立案追诉标准过高。根据四川省非法采矿罪的定罪标准为7万元，而扣除成本之后的单价较低，需要查证属实较大的方量，才能达到立案标准。五是非法采矿罪的量刑过低，非法盗采砂石是一个暴利行业，最高刑期为仅7年，这种定罪处罚显然不足以威慑非法采挖砂石的行为人。以新津院办理刘攀峰非法采矿案为例，新津县法院以非法采矿罪判处被告人刘攀峰有期徒刑7个月，并处罚金90000元。

三

对策建议

1

服务中心工作，加强生态环境保护力度。

认真落实党的十八届五中全会提出的“绿色”发展理念，按照高检院关于保护生态环境监督的要求，积极围绕建设“美丽四川”、“绿色四川”的目标，充分发挥检察机关的职能作用，将打击非法采矿作为保护生态环境的重要内容，高度重视此类问题，运用法律手段保障生态文明建设。

2

加快河道内非法盗采砂石法律适用的立法进程。

在推进全面依法治国的背景下，针对以上存在的问题，从顶层设计入手，层层向上级反映汇报，通过“两高”对罪名和鉴定等问题作出明确的司法解释。同时，报请省人大和省政府对国土和水务部门存在的鉴定管辖争议，作出地方性法规和政府规定予以明确，以解决实际问题。针对非法采矿量刑过低的问题建议上报高检院向全国人大提交立法修改建议。

3

加强协调配合，明确职责。

检察院机关依托“两法衔接”平台，依法行使督促履职职能，积极联系公安、法院应结合本地情况加强与国土、水务、环保等行政执法部门的沟通和协调，及时召开盗采砂石类案件法律适用联席会，对该类犯罪法律适用过程中涉及的鉴定机构难确定、鉴定价格不统一、鉴定结果争议大等问题进行协商、达成共识并形成会议纪要。

4

加强对接汇报，得到上级机关支持。

基层检察机关对办理案件中遇到的分歧和疑点形成案例分析，及时以请示报告的形式向上级检察机关汇报，使该分歧和问题引起上级领导重视，得到上级的支持。

5

加强侦查指导，形成工作合力。

检察机关对非法盗采砂石案件要提前介入，引导侦查方向，指导公安机关和行政执法部门收集固定关键证据，同时，加大职务犯罪的预防和打击力度，深挖盗采砂石背后的保护伞，促进依法行政，提高司法公信力。

6

深入调查研究，开展学习交流。

畅通信息交流渠道，向非法采挖砂石犯罪多发地区并成功办理此类案件的兄弟院取经，借鉴好的做法和经验，就此类案件的分歧意见及案件反映出普遍共性问题进行总结，层层上报高检院，通过指导性案例等方式统一司法尺度。

封面图据网络，与文不符