住房城乡建设部杨有强(住房城乡建设部黄艳)

一、“存量土地”的概念发展

人多地少是我国的基本国情，以集约节约和合理利用土地资源为目标，我国对“存量土地”的研究由来已久。从本质上看，“存量土地”不是新名词,其概念发展大致可以分为三个阶段。

第一阶段，基于土地管理的基础概念。

在土地管理领域最初对“存量土地”的理解主要基于“闲置土地”概念。依照国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》，狭义的“闲置土地”是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设的建设用地。

“闲置土地”有法律依据作为处置和管理的有力支撑，可以作为“存量土地”的概念基础。但“闲置土地”概念狭隘，不能解决新型城镇化背景下城乡发展中显现出的各类复杂问题。

第二阶段，强调“高效利用”的概念扩展。

为强调土地“高效利用”的目标，“存量土地”在狭义“闲置土地”的基础上扩展了内涵。它不但包括狭义的闲置土地，也包括非法批地所造成的闲置土地和荒芜的耕地（雷爱先，刘维新，1999）；基于土地经济效益，也是指一定时期内未产生应有经济效益的土地，如未有项目的建设地、有项目注册的未建设地以及土地产出效益低的土地（何书金，苏光全，2000）；还包括拆迁过度而抛荒的土地、破败房屋、长期不用的仓库、烂尾楼、被遗弃的铁路、废弃的工厂以及未使用的老码头等（栋隆，2005）；甚至，可根据已闲置时间和功能的实现程度来辨别闲置土地（朱林兴，2006）。

概念扩展后“存量土地”的研究对象兼有建设用地和非建设用地、合法用地和违法用地、未利用的土地和未利用的房屋等等，由于概念太过宽泛，难以制定针对性的土地管理政策与土地利用方法等。但其中对土地“低效利用”的深入探究，以及与旧城镇更新改造内容结合，大大推动了“存量土地”的概念发展。

第三阶段，“多规合一”语境下的概念整合。

近年来，在“多规合一”的实践中，尤其在城乡规划与土地规划结合的过程中，基于集约高效利用土地的要求，“存量土地”概念不只是对现状的评述，而整合为一种政策性概念（邹兵，2015），反映着以更新为前提的城乡建设和土地利用发展导向。

更新视角下的“存量土地”概念得到深度整合，从表述“农用关系”、“供批情况”等土地权属与利用关系，到更加突出土地绩效与再开发潜力。“存量土地”作为用地紧约束条件下城乡建设的潜在发展空间，明确为现状未利用或低效利用的，未来能够利用、二次利用或加强利用的城乡建设用地，是有更新潜力和更新需要的土地。

二、有关“存量土地”的几点辨析

（1）“存量土地”与“增量土地”

“存量土地”与“增量土地”是两个相对的概念。“增量规划”向“存量规划”转型，最显然的特征是规划对象从“增量土地”向“存量土地”转移。两者都是城乡建设用地，但“增量土地”是新增的建设用地，而“存量土地”是已经占有或使用的土地。

（2）“存量土地”与“未建设的土地”

“存量土地”与“未建设的土地”有本质区别。“存量土地”是以土地的产权状态，而不是以现状建设状态来衡量的（邹兵，2015）。不论土地处于何种建设状态，都不会改变土地既有的产权状态。在实践中两者也各有侧重，例如在土地使用的现状评估中，将土地现状建设状态作为评估依据，则能够直观反映城镇建设发展程度，而将产权状态作为评估依据，则能把握深层土地关系，促进两规衔接，避免后续规划调整与既有用地发生冲突。

（3）“存量土地更新”与“城市更新”

在研究范围上，“存量土地更新”基本覆盖城乡全域，而“城市更新”一般限定为城市建成区。

在研究目的上，“存量土地更新”发掘城乡土地资源利用潜力，实现城乡统筹背景下城乡土地资源均衡互补发展，最终目的是促进城乡土地利用的优化。而“城市更新”的研究主要围绕三大目标，促进城市功能结构优化、促进城市空间形态优化、促进城市生活品质改善。

在研究内容上，“存量土地更新”侧重土地政策和土地管理，主要包括更新规划编制、更新实施管理、更新政策法规等。“城市更新”侧重规划编制和建设开发，主要包括功能重构方法、空间重构方法、更新规划编制、更新建设等。

比起“存量土地更新”，目前“城市更新”在世界范围内具有更广泛的认知和更丰富的实践经验。原因之一是“城市更新”比“存量土地更新”实践性更强，可以针对具体地块开展，而“存量土地更新”主要依靠政策引导，必须研究出相对普适的规则。另一方面，“城市更新”的对象通常有更迫切的更新改造需求，且土地升值空间较大，更新动力充足，而“存量土地”虽有发展潜力但也常常内含复杂的土地权属问题，发展潜力与更新阻碍不相上下。

三、“存量土地”的分类

结合土地产权性质和土地使用情况，将“存量土地”分为三类：批而未供土地、闲置土地、低效利用土地。为便于规划管理和政策制定，分类中不涉及违法用地，如未批已建的土地，未征转已建的土地，以及违反规划进行建设的土地等；也不涉及空置房屋，如入住率较低的大型居住社区，工业园区中空置的仓库厂房等。部分违法用地根据处置结果，若能够归为以上三类，则再作为“存量土地”制定相应的更新策略。

（1）批而未供土地

“批而未供土地”指已批准农转用但尚未供地的土地。进一步区分主要有两种形式，一种是批而未征，土地已经完成农转用审批手续，但由于种种原因，还未征收的土地；一种为征而未供，土地取得农转用手续，并征收成为净地，但还未出让给开发建设单位。“批而未供土地”一般都是拆迁和征收过程中遭遇困难的土地，或是因招商引资不力，项目落地情况不理想。一定数量的“批而未供土地”是城乡发展过程中不可避免的常态，然而，土地批而未供的数量增长，将造成用地指标的虚假紧张，与此同时，土地未批先建的违法占地经常以一种不正常的方式消化这部分指标，长此以往造成恶性循环。

（2）闲置土地

“闲置土地”在《闲置土地处置办法》中有明确定义。其产生原因包括政府盲目供地，建设监管不到位，土地利用总体规划与城市规划缺乏衔接，以及企业资金匮乏，无力开发，企业囤地，投机升值等等（王权典，2014）。目前，由于土地供给的粗放，房地产市场的萎靡，土地闲置的情况尤其在我国各大城市的产业园区、开发区、新城等普遍存在。

闲置土地

（3）低效利用土地

“低效利用土地”是利用不充分而土地绩效低，不符合环境保护与风貌保护要求，以及为适应城乡发展要求有再开发潜力和再开发需求的城乡建设用地。低效利用土地在存量土地中占比大，但在定义上比较模糊，包括废弃未利用的土地、利用率和投资强度较低的土地、产能较低需改良技术设备的工业用地等（赵建超，2013），也指原批准使用单位依法撤销、破产或因迁址重建等停止使用的土地，企业停产、关闭或因环保要求限制使用的土地，无主地、废弃地等（林坚，杨有强，苗春蕾，2008）。

其产生原因主要有三个，一是缺少完善的存量土地交易市场，土地难以交易；二是早期城市建设开发的住宅、工业厂房、铁路等基础设施，已经危旧破败，或者不符合城市功能布局需求，需要改造更新；三是由于土地污染、地形条件苛刻、环境恶劣等原因未能加以合理利用。

四、“存量土地”的更新策略

“批而未供土地”应通过扫除土地征收和供应障碍、加快配套设施建设来提高土地供应速度，在更新利用方面主要采取土地异地置换的方式来盘活用地指标。批而未供建设用地指标在区县甚至市级层面统筹使用，其中对于原属于农村集体建设用地的指标，一般考虑优先用于农村地区发展如农民搬迁安置等。

“闲置土地”在国家颁布的《闲置土地处置办法》中明确提出了处置和更新利用办法。其中更新利用方式主要有三种，一是调整土地用途和规划条件并增补地价，二是政府收回国有建设用地使用权，三是政府获得土地一定期限内的临时使用权直到项目开发建设条件成熟。

“低效利用土地”的定义较宽泛，也因此在国内外都有较丰富的更新再利用实践经验，城市更新、旧城改造、棕地治理、后工业区转型等都属于可以借鉴的相关实例。近年来，深圳、上海、广州相继颁布了城市更新办法，将“低效利用土地”作为主要更新对象。其中，深圳与广州提出了具体的更新建设方法，而上海提出的“实施办法”重点在于提供更新过程的政策引导。

针对城市更新的研究成果可以直接指导“低效利用土地”更新，也对“批而未供土地”和“闲置土地”更新有借鉴意义。但是，城市更新项目对特定的更新地区通常有明确的目标导向。而“批而未供土地”和“闲置土地”，其产生原因既包括缺乏明确使用导向和内外动力，在更新过程中也将面临同样问题。此外，一定数量的“批而未供土地”和“闲置土地”，在土地供给和开发利用过程中是属于正常现象，在未明确存量土地更新方向的情况下，“更新”不是贸然重新启动开发建设或土地交易。

“存量土地”是存量规划背景下仍然具有发展潜力的珍贵土地资源，从某种意义上“更新”不是对这最后一块资源的掠夺，也可能意味着“储备”和“留白”，更新视角下，目光尤其应当长远。