主持人语：

财政是国家治理的基础和重要支柱，税收制度是现代财政制度的重要组成部分。我国现行税制是在改革开放后经多次改革的基础上形成的，基本适应社会主义市场经济体制的需要，但随着国内外社会经济形势的发展变化，仍存在诸多问题，须进一步改革与完善。今后的税制改革要在完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求指导下，按照“进一步增强税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用”的要求加快推进税收制度现代化进程，为到2035年基本实现与国家治理体系和治理能力相匹配的现代税收制度奠定坚实的基础。本期专题中的五篇文章或从整体税制或从个别税种改革方面，提出完善现行税收制度的相关意见和建议。

标题：生态文明建设视域下我国环保税的演进与优化

作者：姚林香 杨蕾

单位：江西财经大学财税与公共管理学院

刊期：《财政科学》2020年第1期

内容提要

从改革开放初提出的防治结合理念，到20世纪70年代开征排污费，我国在经济发展的同时也十分注重环境的保护和治理。进入21世纪后，生态文明建设的战略地位不断提高，2018年1月1日，环保税正式在我国施行。不同于其他税种，环保税具有一定的特殊性且在我国发展历史较短。本文梳理了我国环保税的历史演进，阐述了现行环保税在实施过程中暴露出的问题，在此基础上，借鉴国际经验，提出了完善环保税制度设计、优化环保税税收征管、构建“绿化税制”税收体系等政策建议。

关键词：环保税 生态文明建设 制度演进 绿化税制

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精彩内容摘编

引 言

2007年10月在党的十七大报告中首次提出“生态文明”的理念并将生态文明建设纳入全面建设小康社会的目标，2012年11月，党的十八大报告中又将生态文明建设置于中国特色社会主义“五位一体”总体布局的战略地位。2015年5月，国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中首次将“绿色化”的发展理念提至中央文件，并在2017年10月党的十九大报告中强调要推进绿色发展，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。2019年10月，在党的十九届四中全会报告中，又进一步提出要坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。这些纲领性文件彰显了国家在发展理念中越来越重视对生态文明建设思想的运用。

税收政策是国家宏观调控的重要工具之一，政府可以通过设计合理有效的税收制度调节生态文明建设与经济发展之间的关系，因此，我国也开始提倡“绿化税制”。在此背景下，我国通过并施行了《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称环保税），这是我国在“绿化税制”方面迈出的重要一步，充分表明了国家对于生态文明建设的决心。但随着环保税的实施，有些问题也逐渐暴露出来，需要对其加以完善和解决。本文通过梳理我国环保税的理论依据与制度演进，总结其发展规律与特征，挖掘现行环保税存在的问题，在借鉴国际经验的基础上，提出具有参考价值的建议。

我国现行环保税存在的问题

2016年12月25日，全国人大审议通过《环境保护税法》，并于2018年1月1日正式施行。《环境保护税法》的出台代表我国转变了过去注重经济发展轻视环保的传统理念，这对国家的生态文明建设以及税制体系的建设来说都意义非凡。其一，环保税的出台与党的治理方针以及生态文明建设理念契合，中国的“绿化税制”体系初步形成。其二，环保税的推行充分考虑了我国实际国情。环保税由费改税的转变进程中，遵循“税负平移”原则，基本保证了企业宏观税收负担趋于稳定。预留一年的政策告知期间，体现了政策的法定和决策的科学。其三，环保税的立法过程考虑了部门协同，提出“协作共治”的理念，权衡了实际执法过程中不同部门之间配合的难点。

虽然现阶段我国已经出台并施行了《环境保护税法》，但在生态文明建设视域下，环保税税收制度并不完善，仍存有一些问题。

（一）征税范围较窄

环保税征税范围较窄、不够全面，调节效果较弱。新开征的环保税的征税范围仅包含大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类污染物。只对四类污染物开征环保税是考虑了企业实际税负的因素，但有悖于节能环保的初衷。事实上，我国以二氧化碳为主的含碳化合物排放量巨大，但二氧化碳等含碳化合物并未在我国环保税的征税范围之中。此外，像挥发性有机物、光污染等污染物也未纳入征收范围。同时，我国现行的环保税也未充分考虑对森林、滩涂、海洋、湿地等自然资源的保护。

（二）税率设置较低

环保税税率设置明显偏低，税率不合理，环保的调节效果不佳。现行的环保税遵循了“税负平移”的原则，基本由原来的排污费费率直接转换为环保税税率。虽然低税率有助于均衡企业的税收负担，但并不能形成使排污者改变其经济行为决策的影响力，另一方面，基于治理污染和节能减排的考虑，以较低税率征收的环保税也无法弥补对环境和生态造成的实际污染损失。《中国经济生态生产总值核算发展报告 2018》数据显示，2015年中国生态环境破坏成本核算总计0.63万亿元，污染损失成本总计2万亿元，具有环保性质的征税额（含排污费、资源税、消费税、城建税、车船税、车辆购置税、城镇土地使用税、耕地占用税）总计2570万元。①国家征收的税款与对生态污染的实际成本相差悬殊，且其他税种并不是真正意义上的环保税税种，只是在某些条文的设置上体现了生态文明建设的理念，环保调节效果较弱。

（三）优惠政策简单，优惠方式单一

环保税税收优惠较为简单，优惠政策较少。我国现行的环保税税收优惠仅对四类情形设置免征规定，包括非规模化养殖的农业生产、流动污染源排放、不超出排放标准的情况下污水或生活垃圾集中处理场所排放应税污染物、在符合标准的前提下对固体废物的综合利用；仅对两类情形设置减征规定，包括应税大气污染物或水污染物排放浓度低于标准30%减按75%征税，排放浓度低于标准50%减按50%征税。此外，税收优惠方式单一，仅为税收减免优惠，并未设置税收抵免、加速折旧等其他优惠方式。优惠政策简单且优惠方式单一，使得现行环保税未能体现出对科技创新、节能减排等新型产业发展的倾向性鼓励，也未体现出对环境友好型技术的大力支持，对企业新技术研发、积极减排的引导效应有限。

（四）税收征管效率较低

开征环保税不是简单的费改税，对征收管理的标准和要求都更高。在现行环保税实施过程中，征管效率低下，税款不能应收尽收，其具体原因主要有以下四点。其一，排污数据监测较难。不同于其他税种征收税款可以通过对企业的资金、货物、服务等信息的管控获取数据，也可以事后从发票单据及交易痕迹获取、复核经济数据。污染物的排放具有瞬时的特性，对排污数据监测设备依赖度较高，如果设备缺乏或出现问题，排污数据的检测和复核都会存有很大的困难，而固体废物排放数据仅能参考台账记录。其二，纳税申报时间与实际监测频次不匹配。按照《排污单位自行监测技术指南（总则）》（2017年4月25日国家环境保护部印发）的规定，绝大多数的排污单位最低监测频次为季度、半年度、年度，这会出现环保税纳税申报时间与实际监测情况不匹配的情况。当检测频次为后两者时，纳税人在季度申报纳税时只能参考排污系数、物料使用情况等计算，计算结果与实际排污情况可能存在出入，如果纳税人不能据实准确计算申报数据或直接不申报，环保税按时按量的正常征收将受到严重影响。其三，纳税人自主申报程序复杂。环保税要求纳税人依法自主申报纳税，申报程序较为复杂。虽然各地对纳税人都组织开展了关于申报流程及税额计算等相关培训，但并非所有纳税人都完全掌握了相关纳税申报的知识。其四，配套体系尚未健全。虽然环保税在立法过程中考虑了部门协同、合作共治，但配套制度、义务和惩戒规定尚未明确，环保税缺少配套的管理制度。虽然在2017年7月，《环境保护税征管协作机制备忘录》提出了各地环保部门与税务机关要相互协作，建立合作机制，但备忘录不是法律，它只是提出了协作共治的义务，并非刚性规定。另一方面，遵照《税收征管法》《刑法》等法律确定的造成国家税款流失的罪责并不完全适用于环保税。例如，因监测技术等原因造成税款不能准确计算、应收尽收的情况不能简单地全部定性为渎职罪等，要就实际情况具体分析。

本文刊载《财政科学》2020年第1期，欢迎订阅！