我国开征社会保障税文献综述(试论述中国开征社会保障税应注意的问题)

在部分财政支出刚性的约束下，积极财政政策更加有效的途径如下，首先，不必固守3%的赤字率，同时保证财政运行平稳。第二，激发民营经济与中小企业的活力。2018年底的中央经济工作会议提出新基建计划，2020年1月3日国务院常务会议提出“出台信息网络等新型基础设施投资支持政策”，确定促进制造业稳增长的措施，其中鼓励民营与中小企业投资新基建和制造业的提法明显区别于过去的财政投资路径。第三，减税降费的空间越来越小,最终必须转向市场力量。在当前我国经济内涵与形态越来越复杂，经济周期已经转化为经济金融周期的背景下，思考积极的财政政策应回归朴素的宏观经济基础理论，重视经济增长的基本要素，激发市场力量；同时统筹国内国际情况与各国措施，综合研判各国货币政策，从抵御可能的金融危机、经济危机的角度，思考开放经济下我国的财政政策。

冯俏彬教授首先指出，由于此次疫情，相关国际组织普遍调低2020年中国的经济增长率，同时，考虑到新冠疫情对全球经济的影响，2020年将可能发生全球经济衰退甚至新的全球危机。判断疫情对中国经济冲击的两个主要变量，一是疫情持续时间，这是决定性的因素；二是应对疫情的防控措施。如果二者处置得宜，预计疫情对2020年中国经济的影响大概是0.5-1个百分点左右，即8-16万亿的增加值（以中国经济将近100万亿的体量而言）。疫情对中国经济的冲击共有五波，第一波是冲击春节消费，第二波是冲击一般消费，第三波是冲击中小微企业的资金链，第四波是冲击制造业的供应链，第五波是疫情向世界蔓延，形成对全球供应链的冲击，传导路径从需求端到供给端，最后引致全球产业链与资金链断裂。关于疫情对财政的影响，冯俏彬教授认为主要集中于两个方面，一是对财政收支的影响；二是对2020年财政政策的影响。据估计，财政用于新冠肺炎疫情防控的直接支出是1100亿元左右，静态假设下因疫情而造成的财政减收、增支大约1.3万亿元左右。为了应对新冠肺炎疫情带来的影响，2020年财政政策的调整措施包括，适当提高赤字率、实施阶段性的大规模减税降费、增发地方政府债务、调整支出结构，必要时也可以增发特别国债。

冯俏彬教授发言的重点在于探讨疫情影响下的财政运行机制即应急财政。一般而言，面对突发公共事件冲击时应急财政主要面临四个核心问题：一是“钱从哪里来”，二是“如何给钱”，三是“如何分担”，四是“救助标准”。目前看来，财政较好地解决了“如何给钱”的问题。汶川地震之后各级财政出台的《应对突发公共事件的财政应急预案》在此次疫情中发挥了应有的效用。关于“钱从何来”，财政管理原则要求各级财政需要准备应对突发公共事件的预备费，但是研究发现，各级财政普遍存在预备费提留不足的现象。从国家治理角度，突发事件、意外事件一定会发生，必须在制度上做好相应的三级准备系统，第一级，按照《预算法》要求足额提取预备费并实行三年期滚动；第二级，如果发生的突发公共事件冲击过大则调整预算；第三级，发行特别债。否则，就会因为财政预备费准备不足而使突发事件对局部的冲击迅速演变为对全局、对整个财政工作的冲击。关于“如何分担”，本质上是应急管理中中央与地方的财政关系问题。研究发现，基于公共突发事件突发性、临时性、不确定性等特征，一般来讲应急处置的事权应该归属地方，而应急财力配置的基本原则是，中央和地方之间视突发事件的性质和应急响应的级次承担不同的资金责任，突发事件的影响程度越大，应急响应的级别越高，中央承担的资金责任则越大。地方性突发事件应当以地方政府承担为主，中央政府“以奖代补”，形成共同负责的机制。关于“如何给钱”，实际上是财政救助标准问题，目前以“一事一议”模式为主，并没有稳定的标准。但是，从国家治理的角度，对公共突发事件应建立法定救助标准和救助方案。与此同时，应当关注防控资金的使用绩效，以及后期应急征用补偿等问题。最后，应当继续完善应急财政制度，包括推动应急管理领域的事权划分，以及将历次在应急处置中形成规律和标准动作的财政支持政策固化下来，以有效增强应急财政资金使用的合规性，进而为充满不确定性的突发公共事件注入确定性，将应急财政资金的绩效管理置于财政支出的事前而不是事后。

刘怡教授的发言包括三个方面，疫情对行业的影响、疫情对地区收入分布的影响，以及财政收入与地方性公共产品供给匹配。首先，关于疫情对行业的影响。疫情爆发前，服务业占GDP比重从1996年的33.6%增长至2019年的53.9%，其中最重要的5个产业及其GDP占比为交通运输与仓储邮政（4.32%）、批发零售（9.67%）、住宿餐饮业（1.82%）、金融业（7.78%）及房地产（7.03%）。互联网的发展推动着服务业的快速变化，并在此次疫情下表现为网络化行业的逆势增长，如网络游戏、教育和购物等。第二是疫情对地区收入分布的影响。2018年数据显示，与土地和房地产相关的收入增长较大，个人所得税和企业所得税持续增长，间接税占比虽有所下降但总量规模仍然很大，并对我国地区间收入产生巨大的影响。应税收入跨地区特征日益凸显，快速普及并迅猛发展的互联网技术正在重塑业务流程、商业模式和组织形态，基于数据重心发生变化的格局会带来更加深远的影响，必然导致区域间竞争模式的变化以及收入模式对地区发展方式的影响。同时，也极大激发了对5G、人工智能、大数据、工业互联网、物联网等新基础设施的巨大需求。第三，财政收入与地方性公共产品供给匹配。如何让税收地区间的分享与地方性公共产品供给得到很好的匹配？刘怡教授认为，伴随中国互联网经济的快速发展以及我国税收收入结构的变化，应当引入“居民”和“非居民”概念，以区分纳税人义务进而认定一个地方对一笔收入的征税权或清算权。同时，研究表明，增值税地区间分享的消费地原则更加匹配当前所需要的公共产品与相对应的收入之间的关系。另外，房地产相关税收符合受益原则，并且税基不具有流动性，适合培养为地方重要的收入来源。积极完善地方税体系，通过税收收入体系和税收地区间分享体系的顶层优化设计，扩大地方税收入来源，地方才有能力优化收入结构，与地方性公共产品的有效供给相匹配。

吕冰洋教授发言的主要内容包括，在当前财政收支面临疫情冲击、缺口不断扩大的形势下，财政政策应如何调整，对财政制度是否会造成严重冲击，以及财政是否要借此化危为机进行改革。吕冰洋教授认为，当前财政面临的严峻形势与财政定位密切相关。中国背景下，财政定位与国家治理、政府职能密切相关，财政除经济增长、公平分配的职能外，还承担着化解风险、秩序构建的功能，尤其财政构建的秩序对经济社会秩序影响重大。疫情冲击以及连续两年大规模减税，使得中央和地方财政收入增长大幅度下滑，财政支出增长率高于税收增长率，财政缺口扩大已成基本形势。经测算，2020年疫情导致增值税减收近1500亿，包括对物资供应相关行业免征增值税、对支持复工复产的减税，以及对进口防疫物资的税收减免；房产税、城镇土地使用税估计大约减税324亿；民航发展基金预计减少163亿；社会保险费预计减收6500亿元。从中央和地方支出角度看，2019年地方财政收入增长率超过中央，地方财政支出增长率高于中央，地方财政压力更大。从地方财政收支结构来看，2019年吉林、内蒙古、西藏财政收入负增长，其他大部分省份增长率不超过5%；地方政府债务依存度度高，特别是一些经济形势稍差的地方如新疆、重庆、湖南，依靠发行地方债尤其是专项债来弥补政府收入不足，2019年地方政府债务增长率为15%。疫情所造成的经济波动主要来自国内疫情期间停工停产的损失、服务业消费需求未释放的损失、出口下降的损失，以及国际经济震荡对国内经济的影响。疫情持续时间具有高度不确定性，现在预估全年GDP增长率还很难，初步估计，如果GDP增长率下降幅度在0.5%-1%之间，那么财政预计纯粹由于经济下滑减少税收952亿到1903亿，但是，如果中国受全球经济下滑影响较大，那么财政要做好应对财政缺口扩大的更多准备。

关于财政新增支出规模，吕冰洋教授认为包括三个方面，一是显性财政支出规模，二是潜在财政支出，三是或有财政支出，包含疫情对经济产生冲击后财政的兜底支出等。经过测算，显性财政支出包含防控补助资金1087亿，财政贴息大约36-47亿；潜在财政支出包括防疫隔离期间各类生活补助支出、医护人员补贴、行政征用补贴，如酒店、餐馆、会议中心等，政府兜底采购收储和转产支持等；或有财政支出包括有可能由财政承担的支出，包括弥补社保缺口大致2万亿、企业职工基本养老补贴5261亿、公共卫生补短板支出、失业补贴与贷款贴息等。吕冰洋教授指出，为应对财政收支矛盾，2020年赤字率可适当突破3%，同时适当增加财政收入，具体方法包括：通过调整结构增加消费税和资源税，如增加烟酒类商品的消费税、调入中央预算稳定调节基金、调剂地方政府财政结余、增加国有企业上缴利润比例，以及增加金融企业利润上缴财政的比例。近期财政政策应包括，调整财政赤字率、财政提质增效、完善医疗和公共卫生体系建设、继续执行扩张性财政政策，如支持新型城镇化、基础设施建设、中小学教育等。同时，财政压力也是改革的动力，历史上财政制度的重要变革都是在财政压力甚至是财政绝境下产生的。在财政压力产生的时候，拆东墙补西墙的做法将导致财政制度的破坏与财政稳定性的下降，而借机可以进行更深入的制度改革。我们需要认识到，一是大国需要与之匹配的财力，一味的财政压缩并不符合国家治理的需求。二是在各种财政收入当中，税收的成本最小，可增加若干税种的收入。三是税收的主要功能是筹集财政收入，不宜被赋予过多的功能，利用税收调整收入分配的效果不佳。四是通过国有企业来支撑财政，短期内可以，长期来看不可以。五是提高财政透明度以促进财政提质增效。六是大部分公共物品和公共服务可以交由私人部门来提供，以激发社会和市场活力。吕冰洋教授提出，未来财税制度改革的大方向是要激发地方积极性与社会活力。需要深入研究财政职能的新定位、职能及其匹配国家治理的机制与路径。财政职能应该从提供公共品转型为建构新的公共秩序，如：优化财政收入结构、提高税收筹集财政收入的能力、开征社会保障税并实行全国统筹，以及提高预算透明度，激活人大和审计的作用，加强对财政预算与执行的监督；同时，实现跨期预算平衡，施行五年期动态预算。建议发改委和财政联合成立预算规划小组来思考五年动态平衡。

石英华研究员的发言围绕三个方面进行：对于疫情防控期间政策的评估和反思；后续疫情对宏观经济形势的影响；财政政策如何为经济注入确定性，或者能够为营造更稳定的预期或稳定的环境发挥作用。首先，政策供给比较及时。经过梳理，1、2月份中央和地方出台防控疫情相关财政政策文件、通知24个，其中16个文件都是两个以上部门联合发文的；疫情期间，地方政府债券特别是专项债额度提前下达，1到2月份，全国已经发行地方政府债券1.2万多亿，支出进度特别是公共卫生支出前倾，均衡性转移支付的额度也已提前下达。第二，政策供给较充分。截至3月2日各级财政安排疫情防控直接支出已达1千多亿，间接支出远超于此，财政政策手段多样化，包括税收优惠、补贴、贴息、政府采购储备、转移支付等等。第三，政策适应性较强。例如，很多政策明确2月份到5月份有效，针对特定行业制定减免政策，提供对重点地区如湖北地区和湖北以外地区的支持政策，以及针对重点人群的政策等。第四，政策供给的协同性体现在多部门联合发文以及财政金融协同发力支持企业恢复生产等方面。后续的政策协同效应实际上取决于政策落地及具体实施情况，还有待于进一步观察。石英华研究员指出，疫情考验下，财政体制机制问题是制约政策效果的重要方面。疫情防控是对公共风险的应对，同时也是跨区域公共产品的供给，而跨区域公共产品的供给实际上又涉及到区域间事权与支出责任划分。

此次疫情冲击造成财政支出大幅增长的同时收入下滑。到2019年12月份，中等口径（一般公共预算收支 政府性基金收支）的地方财政收支缺口累计值超过11万亿元，地方政府债务余额累计21万亿以上。2020年起地方政府偿债进入高峰期，当前发行的债券期限拉长，减轻存量债务的影响，也是未来制定政策的时候需要考虑的措施。疫情过后我国宏观经济形势乐观预计会有恢复性增长，投资、消费需求会出现回补性增长，出口受全球疫情影响严重，全球经济增长预期下调，全球经济或将陷入衰退，其对我国的影响要有更审慎的估计。疫情对宏观经济循环将产生严重影响，供应链与产业链出现断点，需要财政政策、产业政策及其他政策的配合。随着疫情在全球的蔓延，我国在国际供应链中所处的地位也会受到影响，未来是否会造成我国在整个国际产业链中的地位发生改变，需要分产业进行评估。疫情对就业的影响存在滞后性，须关注疫情防控过程中人们的就业预期，或者对就业心理上产生的影响。石英华研究员指出，下一阶段财政政策如何更加积极有为须通过为经济注入确定性、营造稳定的宏观环境来实现。一是落实落细减税降费的政策；二是加快预算已经安排的基建投资以带动民间资本和市场需求；三是优化支出结构；四是适当提高赤字规模，适度扩大地方专项债。须谨慎评估现有专项债的风险累积情况；五是财政金融政策协同发力，充实市场资金并保证资金流入实体经济，优化外部宏观环境助力企业找到发力空间。同时需要关注通胀压力。流动性扩大，利息降低之后，可能会面临成本推动型、需求拉动型以及结构性通胀压力。另外，须密切关注国外金融货币政策变化及其对我国的影响。影响企业预期和影响政策实施的不仅是财政政策本身，还有比如中美贸易谈判的进展，对企业预期的影响也非常重要，宏观环境稳定，预期才可能稳定，财政政策的传导机制才会更为顺畅，政策最终的目标才会实现得更好。

刘尚希院长在总结发言中指出，当前形势下，采用传统财政手段是通过扩大基建，加大减税降费力度来扩大需求并增加供给以应对疫情对经济、社会发展所带来的冲击。但实际上，疫情对全球产业链可能会产生的影响也会进一步衍生到中国的经济、社会各个层面，具有很大的不确定性，而且时刻都在演变。需要从更加全面的全球风险的角度来应对。风险的应对首先取决于疫情的演变，然而疫情演变难以预测，对经济、社会的影响，对市场、资金链、供应链、产业链所带来的影响实际上也都具有很大的不确定性。在这种情况下，财政政策通过积极推动基建项目拉动经济增长将很难取得满意的成效，且大力推动基建项目所需的人和原材料，以目前各地区和企业复工复产的状况来看难以满足。疫情过后，如果市场的积极性没有调动起来、市场的预期没有改善，仅通过政府配置资源大力推动新基建，恐怕效果会非常有限。2020年的新冠肺炎疫情对我们国家的治理体系、财政体系和财政制度等方面的调整和优化提出了新的挑战。面对当前疫情影响，需要跳出传统思维，全面分析各领域风险，从稳定市场预期和增强市场信心的角度，通过政府投资和减税降费等政策改变市场预期和企业的运行方式，大大增强民营企业信心，积极财政政策才有可能取得良好成效。

李利华 整理

《财政科学》2020年第1期专题沙龙 | 刘尚希：应对疫情 财政政策积极有为要有新思路

《财政科学》2020年第1期专题沙龙“面对疫情，财政政策如何更加积极有为”视频会议举行