《集体建设用地使用权物权规则之省察反思》

本文发表于《现代法学》2021年第6期

文章摘要

《民法典》物权编第361 条延续《物权法》之引致性规定,未对集体建设用地使用权进行实质性制度构建,一定程度上减损了民法法典化之功能,在一定意义导致立法与法律适用成本增加,亦难以为集体建设用地入市提供以私权实现为导向的完整规则供给。为实现健全城乡统一建设用地市场的改革目标,亟需凸显集体建设用地使用权的物权属性,明确“同地同权”的制度意蕴,平衡集体建设用地使用权之权利配置与土地管理权的关系。后民法典时代集体建设用地使用权的规则展开与体系构建,应回归物权基本逻辑,系统明确集体建设用地使用权得失变更规则。

文章结构

一、引言

土地要素市场化改革,让市场在资源配置中起决定性作用,是我国市场化发展阶段再出发的重要任务。尽管我国正在探索集体经营性建设用地入市制度之完善,但显然与建立健全城乡统一建设用地市场的目标还有相当大的距离,在《民法典》编纂、《土地管理法》第四次修订均已尘埃落定的背景下,应当如何打破现有法律制度中集体建设用地使用权私权规范供给不足问题,协调集体建设用地使用权自身蕴含的私权属性与公法义务之间的张力,为集体经营性建设用地入市提供系统性法制保障,是我国土地制度改革面临的时代命题。

二、集体建设用地使用权物权规则的法理检视

(一)城乡二元体制与传统计划经济体制存续

实际上,刚刚施行的《土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》)已经意识到第63 条中引致性规定的不恰当之处,作出了相应的调整。其第43 条第2 款中“法律、行政法规另有规定的除外”相对于《土地管理法》第63 条第4 款中的“具体办法由国务院制定”,一方面似乎印证了学者的解释,即“为未来制定具有行政法规性质的集体土地建设用地使用权条例提供适用的空间”,表明了构建独立的集体建设用地使用权规则体系的可能;另一方面也直观地提高了立法层级,有利于通过更为严格的立法程序来促使规则制定者妥当决策。即便如此,依然无法改变《民法典》关于集体建设用地使用权的相关规则一概转引特别法而完全不涉及集体建设用地使用权之得失变更等民法规范的立法现状。该种立法规定不仅未充分利用民法对集体建设用地使用权进行体系化权利构建,减损民法法典化功能,而且削弱了民法作为一般物权法法源的地位。

(二)脱离公私法可协调进路的规则缺憾

1. 在权利概念上,不同法律中集体建设用地使用权的内涵指向有所出入。加强土地用途管理是我国《土地管理法》的基本制度,其对土地的调整亦是从用途的角度展开,“将土地分为农用地、建设用地与未利用地”。 根据集体建设用地具体用途的不同,可再进一步细分为集体经营性建设用地、集体公益性建设用地和宅基地。2019 年《土地管理法》修订之时,并未照应原《物权法》的规定从权利的角度对土地利用关系进行分类调整,导致《民法典》与《土地管理法》关于集体建设用地的内涵彼此脱节。

2. 在权利体系上,现有立法对作为集体建设用地使用权亚种类的集体经营性建设用地使用权与集体公益性建设用地使用权的范畴均未作明确规定。首先,集体经营性建设用地使用权之“经营性”的内涵有待确定。其次,集体公益性建设用地的规则有所缺失。

3. 在权利目的上,以经济利用为导向的私权实现过度依赖公权管制。《民法典》将集体建设用地的法律适用引致到《土地管理法》中,有违立法目的,弱化了集体经营性建设用地使用权的私权本质。《民法典》除了具有作为私法一般法所应有的逻辑性与体系化功能之外,还承载着国家治理体系与治理能力现代化的使命。

三、集体建设用地使用权物权规则的价值基础

(一)“同地同权”的制度意蕴

1. 国家土地所有权与集体土地所有权平等

国家土地所有权与集体土地所有权均为公有制的实现形式。集体土地所有权是构建集体土地上权利体系的权源,唯有真正落实集体土地所有权处分权能,方能在强化集体土地所有权物权属性的同时,实现集体土地使用权的高效配置,这正是逐步破除城乡二元壁垒,建立城乡统一建设用地市场的先决条件。

2. 集体建设用地使用权与国有建设用地使用权平等

“我国二元双轨地权结构的根本问题不是在于土地所有权二元,而在于二元地权间的权利不平等。”建立健全城乡统一的建设用地市场就是要打破城乡二元建设用地权利结构,使得集体建设用地使用权与国有建设用地使用权“同地同权、同等入市”,“同权”是改革的核心要义。

集体经营性建设用地使用权之“经营性用途”的范畴仍具有不确定性,当前的分歧主要在于是否允许进行商品房开发。对此,首先,根据“同地同权”的改革意旨,该“经营性用途”的范畴理应同于国有建设用地使用权,可用于商品房开发。其次,如果不允许集体经营性建设用地用于商品房开发,那么这部分的用地需求如何供给? 如果通过征收转国有的方式,势必与土地征收之公共利益目的相违背,无形中将会导致公共利益范畴泛化。最后,《土地管理法》第63 条已对集体经营性建设用地入市的前置条件作出规定,土地利用总体规划或国土空间规划本身已蕴含土地用途管理的功能,在已符合法定入市条件之时,似无必要再对集体经营性建设用地使用权的具体用途予以限制。

3. “同地同权”基础上的差异化权利构造

统一建设用地市场之“统一”并不意味着各类权利适用规则的整齐划一,集体建设用地使用权的得失变更、行使规则不可能完全照搬国有建设用地使用权的相关规则。即便当前改革的目标是“同等入市、同权同价”,这也仅意味着二者在权利属性、交易机会、权利能力上的一致,两种权利类型母权的不同,决定了二者在权利生成机制、管制水平、保护措施等方面的差别。

(二)权利配置与公法管制的平衡机理

1. 保障土地利用总体规划、城乡规划编制过程中农民集体成员的参与权与知情权。

2. 确保集体经营性建设用地指标的切实落实。

3. 合理确定集体经营性建设用地入市收益的分配比例。

集体建设用地使用权的“物权化”,是集体建设用地“同等入市”的前提。因此,集体建设用地使用权的物权地位及其物权化塑造,应当是地方政府机构对其入市进行有效规制的逻辑前提。在对集体建设用地使用权进行专门立法之时,应以实现“同地同权”为目标,以权利为中心,建构集体建设用地使用权规范体系。

四、集体建设用地使用权物权规则体系构建

( 一)集体建设用地使用权的设立规则

1. 适格的设立主体

根据《土地管理法》第63 条第1 款的规定,设立集体建设用地使用权的主体为土地所有权人,即农民集体。集体经营性建设用地入市是集体经济的有效实现方式,应由集体经济组织作为权利设定主体。需从根本上完善农村集体经济组织制度,建立一套符合自身特点的特别法人治理机制,充分体现集体成员的意志,以法治化长效机制支撑集体经济的有效运行及其利益实现。

2. 多维的设立方式

其一,用于本集体公共设施、公益事业的建设用地,为无偿分配、无期限使用的集体公益性建设用地使用权。

其二,土地利用总体规划以及国土空间规划确定为经营性用途的集体建设用地,集体土地所有权人可以为他人设定有偿且有期限之集体经营性建设用地使用权。

3. 内外协调的设立程序

集体经营性建设用地使用权的设立应当遵循公开、公平原则,应当履行《土地管理法》第63 条第2 款规定的集体经济组织内部的成员民主决议程序,具体实践中,该条规定的有效运行还有待集体土地所有权主体制度与行使制度的系统性完善,尤其是通过正在起草的《农村集体经济组织法》对集体经济组织法人的治理结构与治理规则作出妥善规定。除了内部决议程序之外,集体经营性建设用地使用权的设立,至少还应当履行下列两项程序:其一,行政审批程序。其二,对市场主体的公开交易程序,包括招标、拍卖、挂牌和协议。

(二)集体建设用地使用权的流转规则

集体公益性建设用地使用权自身具有无偿取得性、公益性,一般不得流转,但在特殊情形下,应当允许其出租。集体经营性建设用地使用权的流转方式包括转让、互换、赠与、出资、抵押、出租等。集体经营性建设用地使用权抵押,则是在权利主体保持不变的条件下,将集体经营性建设用地使用权作为债权之担保的行为。

(三)集体建设用地使用权的消灭规则

1. 期限届满

2. 提前收回

五、结语

改革开放以来,我国土地制度改革的核心是对集体土地进行权利配置,保障农民集体及其成员享有的民事权利,尤其是保障土地物权。尽管《民法典》已经颁布实施,《土地管理法》已经完成第四轮修订,但集体建设用地使用权规范体系仍未建立,尤其是物权规则缺失,集体经营性建设用地入市的制度基础依然薄弱,在权利之取得、运行、规划、入市等环节均存在规则不明乃至规则缺失等问题,与“同地同权”的改革目标仍有不小差距。未来的法治实践中,应当加强落实物权平等一体保护原则,注重公权力与私权利的边界,遵循物权逻辑对集体建设用地使用权进行科学立法。尤其应当以权利为中心,以物权的得失变更为逻辑主线进行规则设计,为集体经营性建设用地入市提供周全的法制基础。唯有如此,赋予农民群体更多财产性权利、健全城乡统一的建设用地市场的改革目标方能有效实现。

文献支撑

引注数量：33

文献分析：法规、著作、期刊都有引用。

亮点总结

观点

论证

今日小评

土地问题太复杂了，没有基础很难阅读。

作者简介

陈小君(1956),女,安徽淮南人,广东外语外贸大学“云山(法学)工作室”首席专家,中南财经政法大学法学院教授。

责任编辑

本文责任编辑:黄汇

青年学术编辑:徐银波

文章详情

本文发表于《现代法学》2021年第6期

文章类别：民商法

发文时间：2021-11-15

被引量：0

下载量：192

课题：国家哲学社会科学基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”(18ZDA151)