国有土地上房屋征收和补偿条例(国家土地征收补偿标准)

【实用观点】

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定房屋征收是政府行为，房屋征收与补偿的主体是市、县人民政府，但在房屋征收与补偿的具体实施过程中，仍应遵循“谁实施、谁负责”的原则。这是因为房屋征收与补偿工作量大面广，情况复杂，涉及被征收人的切身利益以及地方经济发展和国有社会稳定，客观上需要地方人民政府设立或者确定一个专门的部门负责房屋征收补偿工作。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条的规定，对于被征收房屋，应先由房屋征收部门与被征收人签订补偿协议，在征收补偿方案确定的签约期限内与被征收人达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的情况下，报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定。

【真实案件】

河北省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）冀行终1046号

上诉人（原审原告）郭广。

被上诉人（原审被告）张家口市桥西区人民政府。

上诉人郭广因诉张家口市桥西区人民政府（以下简称“桥西区政府”）不履行征收补偿职责一案，不服张家口市中级人民法院（2020）冀07行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审查明，2016年11月14日，桥西区政府作出《桥西区草厂巷-堡子里（北关街西段）棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》，郭广的房屋位于该征收范围内。桥西区房屋征收部门与郭广多次商谈补偿事宜，一直未达成协议。另查明，2020年1月郭广向桥西区政府提出履行法定职责申请书，请求桥西区政府依法对郭广履行补偿安置的法定给付义务。桥西区政府收到郭广履行法定职责申请书后，未给予答复。再查明，2016年11月14日，桥西区政府作出《张家口市桥西地上区人民政府关于对草厂巷－堡子里（北关街西段）棚户区改造项目实施房屋征收工作的决定》，郭广房屋位于该征收范围内。郭广不服向人民法院提起行政诉讼，申请撤销桥西区政府作出该征收决定。一审法院判决桥西区政府作出的该征收决定违法，并责令桥西区政府采取相应的补救措施，被上诉人不服提起上诉。以上事实有该院认定的证据以及庭审中当事人的陈述国有为证，该院予以确认。

原审认为，桥西区政府作出的《张家口市桥西区人民政府关于对草厂巷－堡子里（北关街西段）棚户区改造项目实施房屋征收工作的决定》被一审法院判决违法，并责令桥西区政府采取相应的补救措施，桥西区政府不服提起了上诉。桥西区政府采取何种补救措施、又将作出何种行政行为都处于未知状态，郭广请求判决桥西区国家政府对郭广履行征收补偿给付义务的时机尚不成熟。房屋但2020年1月郭广向桥西区政府提出履行法定职责申请，请求桥西区政府依法对郭广履行补偿安置的法定给付义务，桥西区政府收到郭广履行法定职责申请书后，未给予答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决桥西区政府于本判决生效之日起法定期限内对郭广履行补偿安置法定给付义务的申请给予答复。

上诉人郭广不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、一审判决根据上诉人的诉讼请求内容存在认定证据错误。根据一审庭审的争议焦点，应该被采纳的证据没有被采纳，导致偏离争议焦点作出不当判决。上诉人起诉要求判决责令征收主体桥西区政府对上诉人履行征收补偿给付义务及征收中法定的补偿项目并具体到补偿数额。上诉人提供了2018年桥西区政府征收时对上诉人作出的《评估报告》及桥西区房屋征收办公室计算的征收补偿价格表。直至上诉人起诉时，虽然已经过了一年多的时间，上诉人又请评估机构作出了新的《评估报告》，加上了一年多的停产停业损失和三、四层的建造成本价，但并不影响一审法院对采纳哪一补偿标准进行判决来作为补偿的依据。一审法院没有采纳任一评估结果或综合进行判定而是顾左右而言他，把焦点放在了桥西区政府是否采取了补救措施，对上诉人提出的履行补偿安置法定给付义务是否给予答复上，明显是错误的。因为上诉人在起诉之前已向桥西区政府提出过履职法定给付义务申请，桥西区政府在法定时限内没有作出任何答复，已视为拒绝答复或履行给付义务，并且桥西区政府在一审庭审中已明确上诉人的申请不具备履行补偿的前提条件，很明显已拒绝征收履行。在此情况下，一审法院明显是在推脱。二、桥西区政府不采取补救措施，迟迟不履行法定补偿给付义务导致上诉人的损失越来越大，一审法院不应审而不判，导致定纷不能止争。本案上诉人地段已列入政府的征收范围，除了上诉人类似的临街门面房没有完成征收外，该地段里面的房屋基本上已完成征收和拆除工作，本案被上诉人作为征收主体已发布《征收决定》《征收补偿安置方案》等，并且对上诉人的三、四层房屋以拆违建的方式进行了实际的拆除，导致不能生产经营，造成了被上诉人所讲的补偿不到时机，还不能生产经营，那让上诉人如何主张房屋被强拆，得不到应有的补偿，还不能继续生产经营下去的后果。暂不说政府对上诉人三、四层房屋强拆的行为是否合法，现在导致上地上诉人一、二层有证房屋维修不得、生产经营条例不得的后果由谁来承担？所以现阶段上诉人无奈之下拿起法律武器为自己讨一说法，诉至一审法院，要求政府对其履行法定的征收补偿义务，事实清楚，有法可依。寄希望于一审法院进行实质性判决，但一审法院不顾本案基本事实，又将案件拉回原点，指向桥西区政府对上诉人的履职申请进行答复，并且没有写明法定的答复期限补偿。那么上诉人拿到这份判决还是迟迟等不到被上诉人的答复，可能还要向法院进行起诉，如此，既浪费了司法资源，又起不到定纷止争的效果。三、一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定作出一审判决属法律适用错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条为课予义务判决的规定，主要是在行政相对人对行政机关不作为情形下的种救济途径。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条为一般的给付判决的规定，主要是判决行政主体给付具体特定的内容。课予义务判决与一般给付判决是给付判决在不同情形下的分类，两者适用的判决标准主要在于行政主体是否具有“土地自由裁量权”。如果行政主体没有“自由裁量权”，而且给付内容具体明确的情况下，人民法院在行政主体不履行法定职责（给付义务）时，可以直接判决其履行具体给付义务。本案中，关于征收违法的诉讼，河北省高级人民法院已于2020年8月20日作出（2020）冀行终485号行政判决，维持原条例判，一审判决内容生效，被上诉人应当采取补救措施，但直到本案上诉之日，被上土地诉人也未采取任何补救措施，一审法院所认定的“时机不成熟”并不合理，不能给予被上诉人无限期的履行补救措施时间，应当根据上诉人的诉讼请求作出实质性给付判决。综上，请求撤销一审判决，并发回重审或依法改判。

被上诉人桥西区政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚、证据确实和充分，没有偏离本案争议焦点。被上诉人未对郭广进行答复原因是未与郭广达成双方一致认可的征收补偿安置方案。自被上诉人收到郭广的履行职责申请后，一直在与郭广通过不同形式的磋商，并带着郭广实国家际看房，努力解决郭广案涉房屋征收问题，在未与郭广达成双方认可的安置方案前，尚不具备答复条件，故而未针对前述申请给予郭广答复。在此一点意义上被上诉人与一审法院存在一定认识上的不统一，但被上诉人始终认为，一审法院对于本案的案件事实的调查和审理均系围绕的本案双方争议的焦点，即被上诉人应否履行征收补偿给付义务补偿进行，不存在偏离争议焦点或审而未判的问题。二、一审法院在依法查明案件事实基础上，认定本案不具备征收补偿安置给付义务前提条件，并不存在审而不判的情形。一审法院充分考虑本案的客观事实情况，被上诉人对上诉人确实尚不具备履行征收给付的前提条件，理由不仅仅包括一审法院论述的内容，更是因为被上诉人虽负有标准履行征收补偿工作的法定义务，但该义务的履行应通过与上诉人达成一致的征收补偿协议或取得上诉人认定的征收补偿决定书。现实情况是，被上诉人一方面在通过各种方式，试图与上诉人达成一致的补偿协议，然而一直未达成；另一方面被上诉人不具备向上诉人下达征收补偿决定的条件，因征收补偿决定所依据征收决定尚需完善，且即便被上诉人下达征收补偿决定，上诉人仍有对该征收补偿决定进行复议或诉讼的权利，待前述程序依法走完，才具备依照该征收补偿决定向上诉人进行征收补偿的法定前提条件。所以，被上诉人认为，一审法院以法律关系状态不明确，上诉人不具备履行征收补偿义务的认定是符合客观实际情况的，也就是说一审法院不存在审而未判的情形。三、一审判决适用法律正确。综上，请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院另查明，郭广诉桥西区政府房屋行政征收一案，一审法院经审理，于2019年12月29日作出（2019）冀07行初77号行政判决，该判决认定桥西区政府提供的证据不足以证实其对草厂巷－堡子里棚户区的改造项目进行征收符合土地利用总体规划、城乡规划，作为旧城区改建项目，桥西区政府亦未提供证据证明该项目纳入国民经济和社会发展年度计划。因被诉征收决定涉及公共利益，撤销该征收决定会给公共利益造成重大损失，故判决桥西区政府作出的征收决定违法，并责令桥西区政府采取相应补救措施。桥西区政府不服，向本院提起上诉。本院于2020年8月20日作出（2020）冀行终485号行政判决，驳回上诉，维持原判。

本院认为，《国有土地上和房屋征收与补偿条例》规定房屋征收是政府行为，房屋征收与补偿的主体是市、县人民政府，但在房屋征收与补偿的具体实施过程中，仍应遵循“谁实施、谁负责”的原则。这是因为房屋征收与补偿工作量大面广，情况复杂，涉及被征收人的切身利益以及地方经济发展和社会稳定，客观上需要地方人民政府设立或者确定一个专门的部门负责房屋征收补偿工作。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条的标准规定，对于被征收房屋，应先由房屋征收部门与被征收人签订补偿协议，在征收补偿方案确定的签约期限内与被征收人达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的情况下，报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿房屋方案作出补偿决定。本案中征收，桥西区政府作为征收与补偿的主体，对于郭广提交的《履行法定职责申请书》应向房屋征收部门进行调查，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的上述程序作出处理并向郭广答复。而桥西区政府收到郭广的申请未予答复，于法无据，故一审判决桥西区政府在法定期限内对郭广的申请给予答复，结果并无不当，应予维持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，国有土地上房屋的征收与补偿是行政机关的专属职权，在行政机关怠于行使职权时，被征收人可通过司法程序请求人民法院监督行政机关及时履行法定职责，但人民法院不能替代行政机关就补偿数额直接作出判决，故上诉人郭广的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人郭广负担。

本判决为终审判决。

审判长　　邱振刚

审判员　　李冠华

审判员　　江　悦

二〇二一年三月二十三日

书记员　　马清舰