辽宁凌源建筑工程施工资质办理(凌源市建安建筑有限公司)

【实用观点】

人民法院审理行政许可案件，应当以申请人提出行政许可申请后实施的新的法律规范为依据；行政机关在旧的法律规范实施期间，无正当理由拖延审查行政许可申请至新的法律规范实施，使用新的法律规范不利于申请人的，以旧的法律规范为依据。

【真实案件】

辽宁省朝阳市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）辽13行终117号

上诉人（原审原告）凌源市庆华矿业有限公司。

被上诉人（原审被告）凌源市自凌源市然资源局。

上诉人凌源市庆华矿业有限公司（以下简称庆华矿业）因履行行政许可法定职责一案，不服凌源市人民法院(2018)辽1382行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人庆华矿业的委托代理人张海兵、路尚书和被上诉人凌源市自然资源局的委托代理人尹书凌、闫奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院查明，原告庆华矿业为建筑石料（营业执照登记为建筑用安山岩）开采企业，其采矿区位于凌源市刘杖子镇。采矿许可证有效期至2017年3月16日；生产规模为2万立方米/年；矿区面积0.0087平方公里。201建筑5年6月，因采矿区资源不足，庆华矿业欲提高生产规模，扩大采取范围，由辽宁省有色地质局一〇九队对拟调整矿区范围进行了资源储量勘测，该局出具了《凌源市庆华矿业有限公司建筑石料用灰岩（矿区范围调整）资源储量核实报告》。该报告提交至朝阳市矿产资源储量评审专家组评审，2015年7月2日，专家组出具评审意见书。2015年7月16日，凌源市国土资源局出具评审备案证明，同意报告的审查意见，予以备案。2016年8月，庆华矿业委托朝阳市海润工程咨询有限公司编制了《矿产资源开发利用方案》。该方案拟定矿区面积0.0256平方公里，生产规模为5万立方米/年。2017年8月15日，朝阳市人民政府常务会议形成纪要，载明，听取并原则同意市采石场整治领导小组办公室关于建安庆华矿业扩界划定矿区范围并提高生产规模有关情况汇报，责成凌源市及各相关部门按规定协助企业做好后续有关工作。2017年10月18日，庆华矿业向凌源市国土资源局提交划定矿区范围申请。2018年2月22日，凌源市国土资源局向庆华矿业作出划定矿区范围批复。批复后，庆华矿业到凌源市国土资源局办理采矿许可辽宁证时，被告知，根据原国土资源部印发《关于完善矿产资源开采登记管理有关问题的通知》（以下简称国土资规〔2017〕16号文件）规定，第三类矿产采矿权不得以协议出让方式扩大矿区范围，故不能为其办理采矿许可证。原审法院另查明，国土资规〔2017〕16号文件2017年12月29日印发，于印发之日起实施，有效期五年。

原审法院认为，根据国务院《矿产资源开采登记管理办法》第三条第四款及《辽宁省矿产资源管理条例》第四条、第二十条第四款的规定，被告具有辖区内开采普通建筑用砂、石、粘土等矿产资源办理采矿权登记行政许可的法定职权。本案原告庆华矿业系建筑石料开采企业，公司为解决资源不足问题并提高生产能力，拟申请扩大矿区范围并提出采矿权登记申请，被告作为采矿权登记行政审批机关应当依法办理。根据《矿产资源开采登记管理办法》第四条、第五条、第六条和《辽宁省矿产资源管理条例》第二十二条、第二十三条、第二十四条的相关规定，采矿权申请人取得采矿许可证需经过划定矿区范围、采矿权登记审批、缴纳采矿权使用费程序，方能领取采矿许可证。原告申请开采的建筑石料用灰岩为第三类矿产，其扩大矿区范围属于已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域情形，根据《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资规〔2015〕2号）等文件规定，该种情形准许以协议方式出让采矿权，被告正是按照上述规定为原告办理扩大矿区范围批复的。但2017年12月29日的国土资规〔2017〕16号文件规定：“一、（四）已设采矿权利用原有生产系统申请扩大矿区范围的，申请人应当按扩大后的矿区范围统一编制申报要件。第三类矿产的采矿权不得以协议出让方式申请扩大矿区范围。”因此，被告认定原告申请以协议出让方式取得采矿权扩大矿区范围在新文件出台后已经不符合规定，虽然被告自认在不知道该规定的情况下，为原告作出划定矿区范围批复，但明确告知原告不能继续办理采矿许可证，其行为符合国土资规〔2017〕16号文件的规定。综上，被告为原告办理矿业权行政许可行为过程中，原国土资源部印发并实施新的规范性文件规定“第三类矿产的采矿权不得以协议出让方式申请扩大矿区范围”，被告未予原告采矿权审批，非怠于履行职责，故原告要求判令被告限期为其办理采矿许可证的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告凌源市庆华矿业有限公建筑司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。

上诉人庆华矿业上诉称：1.我公司自2017年2月10日向凌源市国土局提出采矿权延续申请，同年10月25日得到相关部门签字同意矿区扩界，并按原国土局要求提交了相关材料，根据行政许可法第37条规定，除当场作出许可决定的外，应当在法资质定期限内，也就是在2017年3月2日前作出行政许可决定，而原审判决认为原国土局并非怠于履行职责，为国土局开脱，是错误的。2.国土资规〔2017〕16号文件2017年12月29日作出，并没有印发下达，原审期间也没有提交该文件作为证据，原审判决以国土资规〔2017〕16号文件出台作为国土局不能为我公司办理许可的认定是错误的，且国土局于2018年2月22日作出了《划定矿区范围批复》，证明国土局也没有实际执行该文件。同时，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第九条规定，人民法院审理行政许可案件，应当以申请人提出行政许可申请后实施的新的法律规范为依据；行政机关在旧的法律规范实施期间凌源，无正当理由拖延审查行政许可申请至新的法律规范实施，使用新的法律规范不利于申请人的，以旧的法律规范为依据。有限公司也即，即便如原审判决认定的那样，国土资规〔2017〕16号文件已经实施，由于国土局的拖延审查，也应按更有利于申请人的旧文件为我公司办理相关许可手续。3.我公司自2015年开始办理该采矿许可证相关手续，至2018年原国土局批复时，已经投入几百万的资金，由于原国土局怠于履行法定职责，给我公司造成巨大损失。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉请求；并由被上诉人承担诉讼费。

被上诉人凌源市自然资源局答辩称，在我局2018年2月22日作出《划定矿区范围批复》时，国土资源部已于2017年12月29日印发了国土资规〔2017〕16号文件，在履行后续手续的过程中，上级电话通知要按新的规范性文件执行，国土资规〔2017〕16号文件明确规定“第三类矿产的采矿权不得以协议出让方式申请扩大矿区范围”，我机关必须严格执行，没有任何条件可讲，故停止了后续手续的办理。上诉人认为我机关属无正当理由拖延审查行政许可的理由不能成立，我机关没有怠于履行法定职责。原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院认定原审法院经庭审质证且能够证明本案基本事实的证据有效，予以采信。本院根据本案有效证据所认定的事实，与原审法院认定的事实基本一致。本院另查明，2019年2月4日，中共凌源市委、凌源市人民政府印发了《凌源市机凌源构改革方案》，组建凌源市自然资源局，原凌源市国土资源局的职责由凌源市自然资源局行使。2019年4月12日，凌源市自然资源局公章正式启用。

关于凌源市自然资源局是否存在怠于履行法定职责，本院与原审判决的认定不同。

本院认为，本案原审法院于2019年3月19日作出原审判决后，案件上诉期间，凌源市自然资源局于2019年4月12日正式继续行使原凌源市国土资源局的行政职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，凌源市自然资源局为本案适格被上诉人。

本案上诉人庆华矿业申请行政许可事项包括两个方面，一是原有采矿许可权的延续；二是新的矿区扩界行政许可申请。被上诉人凌源市自然资源局和原审法院将两项行政许可混而为一，均存在认定事实不清、处理不当情形。

（一）关于原有采矿许可权的延续。庆华矿业原有采矿许可证2017年3月6日到期，各方对庆华矿业于2017年2月10日向凌源市国土资源局提出采矿许可证延续的申请无异议。行政许可法第五十条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”本案，庆华矿业提出延续行政许可申请符合法律规定，原凌源市国土资源局未在原采矿许可证有效期届满前作出是否准予延续的决定。

（二）关于新的矿区扩界行政许可申请。庆华矿业称其于2015年6月首次提出扩界申请，凌源市自然资源局对此申请日期无异议。凌源市自然资源局称需庆华矿业被朝阳市人民政府列入重点扶持矿山企业后才能确定其申请资格，其庭后提供了包含庆华矿业在凌源市内的朝阳市人民政府办公室作出的《关于2016年重点采石场企业名单的通知》（朝政办传〔2016〕53号），经查，该文件作出时间为201工程施工6年4月20日。行政诉讼法第三十二条第一款第四项规定：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理”。原凌源市国土资源局2017年6月9日才向庆华矿业作出补正通知，违反了行政许可法受理许可申请期限的有关规定。关于该申请许可的审批期限。原审已查明，2017年8月15日，朝阳市人民政府常务会议形成纪要，听取并原则同意市采石场整治领导小组办公室关工程施工于庆华矿业扩界划定矿区范围并提高生产规模有关情况汇报，责有限公司成凌源市及各相关部门按规定协助企业做好后续有关工作。也即，自2017年8月15日起，原凌源市国土资源局应依上级行政机关意见，进入行政许可事项的受理、审查和审批程序，并在法定期限内作出相应行政行为。凌源市自然资源局称办理采矿扩界许可还需先进行《划定矿区范围批复》，办理《划定矿区范围批复》需由庆华矿业自行完成并提建安交《采矿权内部会审责任表》为前置，而庆华矿业2018年1月30日才向其提交《采矿权内部会审责任表》，故于2018年2月22日作出《划定矿区范围批复》并未违反行政许可法关于审批期限的规定。庆华矿业称2017年10月18日已经由原凌源市国土资源局各职能部门会签完成了《采矿权内部会审责任表》，原凌源市国土资源局也要求庆华矿办理业以该日为申请日重新向其提交了书面《划定矿区范围申请》，后原凌源市国办理土资源局又称该表需以会议签署方式进行，单独找各职能部门会签的不算，故而撕毁了2017年10月18日的《采矿权内部会审责任表》。凌源市自然资源局否认庆华矿业关于其撕毁2017年10月18日的《采矿权内部会审责任表》的意见，对庆华矿业2017年10月18日再次向其递交《划定矿区范围申请》的事实无异议。双方就此问题争议焦点系《采矿权内部会审责任表》应由哪方完成。顾名思义，内部会审责任表，系行政机关审查行政许可的内部程序，无论是以会议形式还是相关职能部门会签，均应由行政机关负责审查行政许可部门负责完成，凌源市自然资源局认为签署完成该内部会审责任表系庆华矿业的义务，于法无据。其以资质该内部会审责任表的最终形成时间2018年1月30日作为受理该申请并以此计算审查期限，亦无事实依据。也即，至迟亦应以2017年10月18日庆华矿业再次向原凌源市国土资源局提交了书面《划定矿区范围申请》为受理并起算该行政许可法定期限的时间。行政许可法第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”综上，原凌源市国土资源局于2018年2月22日作出《划定矿区范围批复》，存在无正当理由拖延审查行政许可的违法情形。

（三）关于涉案行政许可应适用新、旧哪个规范性文件问题。庆华矿业上诉所称国土资规〔2017〕16号文件没有印发下达，不应作为审查行政许可的依据。经查，国土资规〔2017〕16号文件已在自然资源部信息公开网站可查，应为已实施的规范性文件，该文件明确规定，自印发之日起实施，也即，该文件已于2017年12月29日起正式实施，庆华矿业该上诉意见无事实和法律根据。庆华矿业同时上诉称，即便国土资规〔2017〕16号文件已经实施，由于原国土局的拖延审查，也应按司法解释相关规定，依据更有利于申请人的旧规范性文件办理相关许可审批。经查，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第九条规定：“人民法院审理行政许可案件，应当以申请人提出行政许可申请后实施的新的法律规范为依据；行政机关在旧的法律规范实施期间，无正当理由拖延审查行政许可申请至新的法律规范实施，使用新的法律规范不利于申请人的，以旧的法律规范为依据”。本院认为，庆华矿业该上诉理由符合该司法解释规定，应为凌源市自然资源局审查案涉行政许可事项应当考量之因素。

综上，原凌源市国土资源局存在怠于履行行政许可法定职责情形，应全面理解适用相关法律、法规和司法解释，重新审查庆华矿业行政许可申请事项，依法作出相应行政行为。原审判决存在混同两项行政许可申请事宜，理解适用法律不当情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：

一、撤销凌源市人民法院于2019年3月19日作出的(2018)辽1382行初85号行政判决；

二、责令凌源市自然资源局于本判决生效后的法定期限内依法全面履行案涉行政许可申请事项的法定审批职责。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人凌源市自然资源局负担。

本判决辽宁为终审判决。

审判长　　孟凡芹

审判员　　佟　伦

审判员　　王敏一

二〇一九年八月二十七日

书记员　　孙晓敏