行政合规是指企业为了避免行政监管风险，而在公司内部建立守法经营的经营理念和经营模式，同时可以在遭受行政监管过程中争取从轻减轻甚至免除处罚机会的企业合规经营管理体系。

行政处罚为何会转为刑事犯罪？

1.行政合规和刑事合规的区别？

①合规目的不同。

行政合规防范的是行政风险，通过企业建立合规体系，提前发现并预防发生违法情形导致遭受行政处罚；在遇到行政处理、强制或处罚时，争取减轻甚至免除行政处罚。

刑事合规防范的是刑事风险，也包括事前的预防和事后的减轻刑事责任甚至免于起诉。

②执法司法机关不同

行政机关负责监管，如非法占用农用地的行政监管由国土/自然资源主管部门负责。

公检法机关负责对犯罪行为进行侦查、公诉、审判。刑事处罚是属于国家的司法权范畴，因此只能由人民法院实施。

③法律依据不同。

行政机关依据行政部门法规范作出行政行为。行政行为适用的依据有法律、行政法规、地方性法规和规章。

公检法依据刑法部门法规范依法立案侦查、提起公诉、作出判决。而刑事处罚适用的依据只能是法律，刑法的立法权专属国家（全人大及全人常）。

④适用场景不同。

行政监管是维持社会稳定和秩序的比较常规的手段，哪怕是普通人，生活中可能处处都会接触到行政法。在违法行为尚比较轻微时，以行政手段作出处理、处罚，此时产生的是行政责任，建立行政合规体系以应对。

刑法是维持社会稳定的最后一道屏障，刑法的打击力度也是最严厉的，因此刑法应当在其他调整方式手段都无能为力时再动用，即为刑法具有谦抑性。因此在违法行为发展到法定定罪标准、有一定的严重的严重程度时，才会产生刑事责任，此时需要则需要刑事合规的帮助。

④法律后果不同。

行政合规帮助减轻甚至免除行政责任。

刑事合规帮助减轻甚至免除刑事责任，是否起诉、是否定罪、此罪彼罪、罪轻罪重等。

2.行政合规和刑事合规的联系？

①行政合规和刑事合规之“规”在情节程度上是被包含和包含的关系，都是基于同样的事实，根据不同的需求来设置风险预警，落实合规工作。

违法行为是否要被处罚甚至入罪，要以事实为依据，以法律为准绳，来进行相应的处罚或处理。刑法对情节程度的严重性危害性要求更高，即违法行为不一定是犯罪行为，犯罪行为一定是违法行为。比如对非法占用农用地的规定，《土地管理法》对非法占用土地的面积没有要求，而根据《刑法》及相关司法解释，非法占用耕地/基本农田需要达到一定的数量才会苟恒非法

《土地管理法》（主席令第三十二号，2020年1月1日实施）

第七十七条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

《刑法》（2021年3月1日实施）

第三百四十二条 【非法占用农用地罪】违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕14号，2000年6月22日）

第三条 违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：

（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上。

（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

②行政责任和刑事责任在程序上相互衔接，行政合规和刑事合规亦可衔接。

《行政处罚法》第二十七条规定，违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。

行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。

但我们也要注意：行政责任和刑事责任可以因为因查明事实之故对是否构罪重新作出认定，程序上相互衔接，但并不意味着行政责任和刑事责任可以相互代替，古曰：“今法吏所禁之切者曰：故‘出入人罪’而已”，今亦然，《行政处罚法》第八条明文禁止以行政处罚代替刑事处罚，如果有刑罚确有错误可以依法通过上诉、审判监督程序予以纠正并予以国家赔偿，更不能枉法裁判。

3.行政转刑事风险是什么？行政合规的意义是什么？

最大的风险在于，如不能及时防微杜渐，当违法行为的情节和程度达到法定标准后就可能被追究刑事责任。对于企业的正常运营是非常大的打击。单位及其（公司）法定代表人和高管、主管责任人个体自身也会可能到影响，依法承担行政或刑事责任。

千里之堤毁于蚁穴，因此，企业建立行政合规体系，不但是在事中、事后争取免罚、轻罚，更是在病症尚未显现之前，及时进行自查自纠，从源头上避免损失。在一些行政处罚中（比如安全生产相关），是否事先设置和落实企业行政合规工作，会在很大程度上影响到企业最终要负担的行政责任。

广东诺臣律师事务所合规中心主任宋静律师

案例

（一）案件事实

被告人刘某未经国土资源行政主管部门批准，以该合作社的名义组织人员对蔬菜大棚园区土地进行非农建设改造，并将园区命名为X庄园。截至2016年9月28日，先后在园区内建设鱼池、假山、暖房、规划外道路等设施，并将原有蔬菜大棚改建成“大棚房”（在大棚内建房）对外出租。经X公司测量：该项目（上述非农业建设改造项目）占地面积153702.55平方米（230.55亩），涉嫌非法占用现状耕地面积19164.79平方米（28.75亩），占用基本农田15228.69平方米（22.84亩）。后经北京市国土资源局X分局组织鉴定组对上述非法占用耕地破坏程度进行鉴定，该项目占用耕地19164.79平方米（合28.75亩），其中占用基本农田15228.69平方米（合22.84亩），造成农用地被毁坏。

2016年9月28日后，被告人刘某未经国土资源行政主管部门批准，以合作社的名义组织人员在园区内又新建两条道路，经X公司测量，该两条道路非法占用基本农田2053.83平方米（合3.08亩），占用林业用地24.34平方米。

另查：自2016年6月22日至2017年4月21日，X区X镇人民政府曾先后多次对该项目下达《责令停止建设通知书》、《限期拆除决定书》；北京市规划和国土资源管理委员会（北京市国土资源局）于2016年12月22日对刘某1下达了京规划国土（延）土罚字[2016]第1013号《行政处罚决定书》，均未得到执行。2017年5月，X区X镇人民政府联合有关部门将上述违法建设强制拆除，拆除后的土地已恢复耕种条件。

再查：2017年5月10日北京市国土资源局X分局将该案移送北京市公安局X分局处理。经工作发现被告人刘某具有作案嫌疑，故于2017年6月9日对被告人刘某上网抓逃。被告人刘某得知后，于2017年8月3日主动到公安机关称自己与X区X镇X村蔬菜大棚一事没有任何关系。当日，被告人刘某被刑事拘留，后被逮捕，但始终未承认自己的犯罪事实。庭审中，被告人刘某承认公诉机关指控的犯罪事实，并自愿认罪。

上述事实，有……责令停止建设通知书，限期拆除决定书……刑事判决书，治安管理处罚裁决书，行政处罚决定书……等证据证实，足以认定。

（二）裁判结果

本院认为，被告人刘某违反土地管理法规，非法占用耕地进行非农建设改造，改变被占土地用途，数量较大，造成农用地大量毁坏，其行为已构成非法占用农用地罪，应予刑罚处罚。北京市X区人民检察院指控被告人刘某犯非法占用农用地罪的事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名成立。……根据被告人刘某犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对社会的危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第三百四十二条、第五十二条、第五十三条第一款、第六十一条及最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：

被告人刘某犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年六个月，并处罚金人民币五万元。

（三）案例指导意义

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。近年来，随着传统农业向产业化、规模化的现代农业转变，以温室大棚为代表的设施农业快速发展。一些地区出现了假借发展设施农业之名，擅自或者变相改变农业用途，在耕地甚至永久基本农田上建设“大棚房”“生态园”“休闲农庄”等现象，造成土地资源被大量非法占用和毁坏，严重侵害农民权益和农业农村的可持续发展，在社会上造成恶劣影响。2018年，自然资源部和农业农村部在全国开展了“大棚房”问题专项整治行动，推进落实永久基本农田保护制度和最严格的耕地保护政策。在基本农田上建设“大棚房”予以出租出售，违反《中华人民共和国土地管理法》，属于破坏耕地或者非法占地的违法行为。非法占用耕地数量较大或者造成耕地大量毁坏的，应当以非法占用农用地罪追究实际建设者、经营者的刑事责任。

该类案件中，实际建设者、经营者为逃避法律责任，经常隐藏于幕后。对此，检察机关可以通过引导公安机关查询非农建设项目涉及的相关账户交易信息、资金走向等，辅以相关证人证言，形成严密证据体系，查清证实实际建设者、经营者的法律责任。对于受其操控签订合同或者作假证明包庇，涉嫌共同犯罪或者伪证罪、包庇罪的相关行为人，也要一并查实惩处。对于非法占用农用地面积这一关键问题，可由专业机构出具测量技术报告，必要时可申请测量人员出庭作证。

附案号：检例第60号、（2018）京0119刑初90号

三、行政合规管理建议

1. 防患于未然：

①在用地之前，对目标地块进行尽职调查，查明权属、四至、地块规划、性质用途、抵押情况、地上建筑的权属和抵押，检查地块是否存在瑕疵。然后以合法方式取得无瑕疵的土地使用权。

②需要进行建设或改变土地规划、性质的，依法向自然资源主管部门、规划主管部门申请报建、申请更改规划或，依照许可进行建设。

2. 面临行政处罚时：

①在许可的范围内使用土地，建立行政合规体系，定期举办行政合规培训，定时检查地块使用状况，自查自纠。

②积极配合有权机关的调查，依法行使复议、诉讼权利。

③确为违法用地的，尽快自行清退，恢复土地原状。

④积极配合处罚或生效判决恢复土地原状。