行政诉讼法的解释一百零一条(行政诉讼法第一百六十一条第一款)

裁判要旨

人民法院对政府信息公开行为合法性的审查，主要在于审查是否按照申请人对政府信息内容的描述依法提供了相应的政府信息；至于提供的政府信息内容本身是否合法、是否符合法律规定，并不属于人民法院对信息公开行政行为合法性的审查范围。本案中，河北省政府所作被诉答复称“农转非”村集体所有土地依法属于国家所有，不需省政府批准集体土地征收，系对相关事实进行合法性认定，该认定准确与否，并不影响蔡玉柱所申请信息不存在的结论，依法不属于本案审查范围。如蔡玉柱对该事实的合法性存有异议，宜通过其他法定途径寻求权利救济。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申4916号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：蔡玉柱，男，1956年8月17日出生，汉族，住河北省秦皇岛市海港区。

委托诉讼代理人：王运磊，天津全唐律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省人民政府。住所地：河北省石家庄市裕华东路113号。

法定代表人：许勤，该省人民政府省长。

再审申请人蔡玉柱因诉河北省人民政府（以下简称河北省政府）政府信息公开一案，不服河北省高级人民法院(2017)冀行终4号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员王晓滨、审判员张艳、审判员李纬华组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

蔡玉柱不服河北省政府作出的冀政信公开（2016）024号政府信息公开答复（以下简称被诉答复），向河北省石家庄市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被诉答复并判令河北省政府对其申请的政府信息依法予以公开。

一审法院认为：本案蔡玉柱要求河北省政府公开秦皇岛市海港区海阳路以西、大汤河以东、北环路以南、秦皇大街（原港城大街）以北拆迁开发项目征地批准文件，被诉答复明确告知蔡玉柱，经向土地部门调查核实，该信息不存在，同时说明了不存在的理由，蔡玉柱亦未提供存在上述信息的线索，应当认定河北省政府已经履行了告知和说明义务，其作出的答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条第三项之规定。关于蔡玉柱提出根据《国务院法制办公室、国土资源部关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第五项的解释意见》第一条之规定，农民集体“农转非”后，原集体土地仍需审批才能转为国有土地，而不能自动转为国有土地的辩解理由，因蔡玉柱要求公开的信息涉及的“农转非”土地发生于1999年，上述解释第二条规定，本解释自公布之日实施。而该解释公布于2005年3月4日，该解释不适用于本案。蔡玉柱的诉请，没有法律依据。据此，一审法院于2016年9月12日作出（2016）冀01行初137号行政判决：驳回蔡玉柱的诉讼请求。

蔡玉柱不服一审判决，向河北省高级人民法院提起上诉。

二审法院认为：河北省政府提供的证据能够基本证明其已通过向国土资源部门调查核实，确定了蔡玉柱申请公开的“秦皇岛市海港区李姓安庄拆迁开发项目征地批准文件”不存在，并根据《政府信息公开条例》的相关条款对蔡玉柱予以书面答复，说明理由并告知其所申请的信息不存在。可以基本认定，河北省政府已尽到说明理由并答复的法定义务，并未轻率作出政府信息不存在的结论。河北省政府在对蔡玉柱的政府信息公开答复中除事实陈述外，还对该事实进行了合法性认定，即认为“根据国家政策规定，‘农转非’村集体所有土地依法属于国家所有，不需省政府批准集体土地征收”。蔡玉柱在起诉及上诉时均认为，“农转非”后村集体土地性质未经省政府批准征收即转为国有不符合相关法律规定。二审法院认为河北省政府对相关事实进行合法性认定，仅属于一种观点上的表述，其并不影响蔡玉柱所申请信息不存在的结论，也不影响蔡玉柱对该事实的合法性存有异议时，通过其他法定途径予以权利救济。因此，蔡玉柱上诉中关于“农转非”后村集体土地需经法定程序转为国有的主张，不属于本案的审理范围。据此，二审法院于2017年2月28日作出(2017)冀行终4号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。

蔡玉柱仍不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审行政判决，依法改判或将本案发回重审。主要事实和理由为：（一）《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。根据河北省政府提交的行政诉讼答辩状可知，河北省政府系根据上诉规定作出答复。被诉答复的内容记载：1999年9月22日，河北省公安厅和河北省粮食局批准秦皇岛市海港区李姓安庄村无地农民1400人“农转非”。对比可知，李姓安庄村只有无地农民1400人“农转非”，而非该村村民全部“农转非”，因此并不适用上述规定，被诉答复适用法律错误。（二）李姓安庄村无地农民1400人“农转非”后，原村集体所有土地依然属于集体所有。（三）根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，征收“农转非”村集体所有土地需经法定流程。（四）《国务院法制办公室、国土资源部关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第五项的解释意见》并非创设规则，实质系对已有规则进一步明确界限，法律解释与被解释对象之间不涉及溯及力的问题，一审判决认定上述解释不适用于本案，系认定事实错误。“农转非”村集体所有土地仍属集体所有，集体土地征收须经法定程序，由此可知，河北省政府应保存“秦皇岛市海港区李姓安庄拆迁开发项目征地批准文件”，其回复该文件不存在违法，而集体土地需经法定程序转为国有的主张与本案有关联，二审判决认定该主张不属于本案审理范围，系对事实的合法性认定错误。

本院认为：《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履职过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据上述规定，行政机关仅提供已经存在的信息，而不因申请人的请求而承担为其制作信息的义务。因此，《政府信息公开条例》第二十一条第三项规定，政府信息不存在的，应当告知申请人。为保障申请人的知情权，通常当行政机关主张政府信息不存在时，该机关需证明其已经尽到勤勉检索的义务。本案中，河北省政府提供的现有证据，能够基本证明其在收到蔡玉柱的政府信息公开申请后，通过向国土资源部门调查核实，确定了蔡玉柱申请公开的政府信息不存在，可以认定其尽到了勤勉检索的义务。同时，为解决行政相对人信息占有不对称的状况，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款对此作出特别设计，即被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息由被告制作或保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。根据一审法院查明的事实，蔡玉柱对其申请公开的政府信息是否存在既缺乏充分的证据加以佐证，亦未能提供其他有助于相关部门进一步查找的有力线索，河北省政府依据《政府信息公开条例》的相关条款作出被诉答复，告知其政府信息不存在，并无不当。据此，一、二审法院判决驳回蔡玉柱的诉讼请求和上诉，亦无不当。

此外，人民法院对政府信息公开行为合法性的审查，主要在于审查是否按照申请人对政府信息内容的描述依法提供了相应的政府信息；至于提供的政府信息内容本身是否合法、是否符合法律规定，并不属于人民法院对信息公开行政行为合法性的审查范围。本案中，河北省政府所作被诉答复称“农转非”村集体所有土地依法属于国家所有，不需省政府批准集体土地征收，系对相关事实进行合法性认定，该认定准确与否，并不影响蔡玉柱所申请信息不存在的结论，依法不属于本案审查范围。如蔡玉柱对该事实的合法性存有异议，宜通过其他法定途径寻求权利救济。

综上，蔡玉柱的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人蔡玉柱的再审申请。

审判长　　王晓滨

审判员　　张　艳

审判员　　李纬华

二〇一七年九月十二日

书记员　　宋芳菲