沈阳市工商局告别垂直管理(工商局隶属哪个部门)

4月28日，河北省环境执法监察局调整为河北省环境综合执法局。同时，该省还挂牌成立了河北省环境监测中心以及6个环境监察专员办公室、11个驻市环境监测中心。

“这标志着河北省环保垂直管理改革省级层面改革管理基本完成，自即日起河北环境管理将按照新体制正式运行。”4月28日，河北省环保厅党组书记、厅长陈国鹰在河北省环保厅第一环境监察专员办公室揭牌仪式现场表示，河北环保垂改不仅仅是隶属关系的调整，更涉及环境监测、监察、执法等基础制度的重构。

谢德体指出，河北是钢铁大省和传统的老工业区，污染严重，从地理位置上来看，它又紧邻天津和北京首都，“环境不搞好，就影响北京。”据此，他认为，河北作为中国第一个省以下环保垂直管理改革试点省，“可能是考虑到要保持首都空气清洁。”

据河北省环保厅环保机构监测监察执法垂直管理制度改革推进工作领导小组副组长杨智明介绍，改革后，河北环境监察职能将由省环保厅统一行使，6个环境监察告别专员办公室按照厅内设机构沈阳市进行管理，这项改革共上划人员120名。

“过去我们的环境监测是‘考核谁、谁监测’，考核的监测数据都是地方自己监测的，这一体制难以保证监测数据的真实性、有效性。改革后，河北生态环境质量监测将实现‘谁考核、谁监测’，省里统一负责对各市（县、区）大气、水、土壤环境质量监测工作，并定期将环境质量状况及变化率向社会公布。”杨智明说。

此外，环境执法重心下移是河北环保垂改的基本要求之一。据杨智明介绍，剥离环境监察职能后，河北省环境综合执法局将着力查处重大环境违法案件、开展执法情况后督察，进一步增强环境执法的针对性、有效性，同时，统筹解决跨区域、跨流域环境问题。

为何要环保垂改？

据《长江日报》3月15日报道，武汉市新洲区两位环保执法人员发现当地引进的一家企业未批先建，对其进行调查处理，却被当地以“损害投资环境”为由免职处理。

这不是孤例。2016年两会期间，环保部部长陈吉宁在记者会上表示，现有的环保管理体制面临很多难以克服的问题，比如一些地方政府重发展轻环保，发展硬、环保软，有些地方政府的地方保护主义严重，干预环保监测监察执法，环保的责任不落实，往往地方政府的责任成为地方环保部门的责任，同时有法不依、执法不严、违法不究的现象大量存在。

“在原来的属地管理制度下，环保监管部门和地方政府有着密切的联系，甚至是受地方政府的管辖。因此，环保监管部门容易受到地方政府环保立场的影响，而地方政府的环保立场可能和地方发展的政绩是直垂直接相关的。” 社科院政治学所行政学研究室研究员贠杰在接受界面新闻采访时表示。

多位环保领域人士认为，环保垂直管理将在一定程度上解决上述问题。

“必须进行改革。”陈吉宁在记者会上介绍，环保机构监测监察执法垂直管理有四个目的：一是要落实地方政府及其相关部门的环保责任；二是要解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预；三是要进一步统筹跨区域、跨流域环境管理的问题；四是要规范和加强地方环保机构队伍的建设。

另据《中国青年报》报道，环保部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽更是直沈阳市白地表示，此次中央下决心对基层环保机构进行垂直管理的工商局改革，“就是为了解决长期以来地方保护主义对环境监测监察执法干预的问题。”

环保机构监测监察执法垂直管理制度最早于十八届五中全会上提出，并于2016年7月22日通过中央全面深化改革领导小组的审议。

2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）。根据这份文件，改革后，市级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理，仍为市级政府工作部门；县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，领导班子成员由市级环保局任免。

另外，试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。

《意见》还调整了环境监测管理体制。本省（自治区、直辖市）及所辖各市县生态环境质量监测、调查评价和考核工作由省级环保部门统一负责。现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构，由省级环保部门直接管理，人员和工作经费由省级承担；现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级。

随后，包括河北在内的多个省市提出了改革试点申请。根据国家的部署，河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海12省市要力争在2017年6月底前完成试点工作，形成自评估报告。未纳入试点的省份，则力争在2018年6月底前完成部门省以下环境保护管理体制调整工作。

2016年12月，《河北省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》印发，河北成为中管理国第一个省以下环保垂直管理改革试点省。如今，河北亦成为中国首个完成省级环保垂直管理改革的试点省份。

垂改前传：多个地方曾积极尝试

实际上，早在中央层面提出对基层环保机构进行垂直管理改革以前，就曾有地方探索环保机构垂直管理制度。

在19隶属94年设置环保分局的大连市，是全国第一家在市辖区内设立环保分局的地级市。

但这项改革并未彻底改善该市的环境状况。11年后，大连的环境质量甚至出现了倒退。

20工商局15年6月至8月,环保部华北督查中心会同辽宁省环保厅对大连市开展了环境保护综合督查后，环保部部门在对外的通报中，用“结果堪忧”来形容这次督察。

当时，大连被指“2015年前7个月,空气质量未完全达到国家环境空气质量新标准要求；2012-2015年部分空气污染指标不降反升；生活污水直排入海；企事业违法问题仍然突出”等。

这份督察报告还直接点名批评了大连市一些政府部门：“发改部门负责控制煤炭消费总量、实施气化工垂直程等任务，但目前全市煤炭消费总量底数不清，实行目标责任管理不到位；市工信部门在煤炭质量控制和清洁利用方面尚未采取有效的具体措施；由市公安、交通等部门负责的营运黄标车淘汰工作进展较慢。”

西部的陕西省2002年8月9日印发了《陕西省市以下环境保护行政管理体制改革意见》，成为全国首个实行市以下环保机构垂改的省份。

在机构设置和管理方面，陕西省规定，各县（市）环境保护局为市环境保护局直属机构，其机构规格与县级政府组成部门相同；市辖区环境保护机构，可作为市环境保护局派出机构。此外，陕西省在人员编制管理、干部管理，以及财务、经费和资产管理等方面均给出了相关规定。

但从政府部门协调效果来看，环保垂改在陕西并不算太成功。

据《南方周末哪个》报道，2016年8月，《陕西省环保机构市以下垂直管理评估报告》如是总结陕西的环保垂直管理改革：垂直管理后，部门之间协调工作由亲兄弟之间的协作变为邻里之间的协调，沟通配合难度增大，“牵头的牵不动，协调的不管用”成为普遍现象。

该评估报告还提到，“有的地方政府将环保部门当作隶属‘外人’，在决策部署、协调指挥、执法行动以及关停违法企业、配套落实污染防治资金、环保能力建设等方面支持不够、投入不大……”

另一个探索环保机构垂直改革的“先行者”沈阳市，更是在垂改七年后重新“解垂”。

2008年4月3日，沈阳市政府办公厅下发《沈阳市迎接国家环保模范城市复查工作实施方案》，将“建立市、区两级环保机构垂直管理体制”列在十项主要任务之首。

沈阳市经济技术开发区环保局局长王志军在接受《中国环境报》采访时表示，沈阳在实行环保机构垂直管理后，行政干扰执法的问题减少了很多，环保力度加强了。

但出乎意料的是，2015年5月底，沈阳批准下放环保机构，决定分批有序取消环保机构的垂直管理。

“垂直管理不能实现环保工作的多方参与，也破坏了环保的责权体系，试点取消垂哪个直是为了明晰各方责任，贯彻新环保法中落实地方政府主体责任的要求。”沈阳市环保局局长李超则在接受在接受《中国环境报》采访时表示。

专家：需要改变政绩导向

“此前由地方政府试点推行垂改（区别于此次全国层面的垂改），由于本身的体制并没有完全改变，同时缺少国家法律法规层面的配套，往往改革的效果不明显。”贠杰说。

谢德体认为，此前沈阳等地垂改的失败，在于缺少全国性的氛围。因为该政策仅在某个地方施行，“地方政府可能会认为，国家层面不开展，我开展，会影响我经济发展。”他认为，全国层面的改革将在一定程度上改变地方政府的思维。

另据《21世纪经济报道》，一位地方环保厅官员分析，环保垂直改革涉及到人员、机构和体制的改革，牵扯面很广，试点的进展和效果还有待进一步观察。该报道指出，环保部发展研究中心主任任勇认为，环保垂直改革方面，仍有以下问题需要进一步探索：跨区域跨流域环境管理问题；环境保护议事协调机制问题；环保部门内部纵向和横向的协调问题；环保部门与属地党委政府及其相关工作部门的协作问题；环境监测执法信息共享问题；乡镇环保机构与队伍的职责界定和隶属告别关系问题；环境监察机构建设、监察方式，以及监察专员制度的建立等问题。

贠杰认为，在推进垂直化管理改革的过程中，监管主体的权力和责任一定要对等，否则会带来新的问题；垂直管理和属地管理的部门要做好关系协调，形成合力，共同推进新的环保监管体制发挥作用；同时，还需要进一步提高环境污染企业的违法成本。

贠杰还指出，需要改变唯GDP为先的政绩导向，否则，矛盾很难解决。

“不是说垂直管理之后，积极性都在上级部门，而地方政府就没有责任。”贠杰指出，地方政府政绩导向改变的前提下，怎么能够调动地方政府的监管的积极性，也是将来需要探索的方向。