本文系敬宇根据薄著老师讲课录音整理
一、土地储备制度的由来
土地是地球表面人类生活和生产活动的主要空间场所。地球上能够被人类支配的土地大约为2010亿亩，其中耕地225亿亩。有人估计，人类的食物88％由耕地提供、10％由草地提供，这足以说明土地对人类是多么的重要。
我国土地总面积为960万平方千米(144亿亩)，但是我国的耕地只有14.9亿亩，占全部土地的10.4％，且含各类低产地5.4亿亩。因此，人均耕地只有1亩多，而世界人均耕地面积为5.5亩。人均占有土地资源偏低使得中国人口与土地资源的矛盾十分突出。所以合理有效的土地规划和管理对于国家的发展具有重要意义。
2001年4月30日，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》 在通知中提出：“为了增强政府对土地市场的调控能力，有条件的政府要对建设用地试行收购储备制度”。
同时，2018年修订的《土地储备管理办法》在第一章中明确指出：“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。”
通常来说，土地开发的第一步是对原有土地进行征收，对原居民进行迁居安置，对地上建筑物进行拆除，简称征收拆迁；第二步是对土地进行“五通一平”、“七通一平”等前期基建；第三步是将整理好的土地的土地使用权通过招拍挂等方式进行转让；第四步是取得土地使用权的受让方对土地进行二级开发，达从到土地资源的重新再利用。
二、城投公司参与到土地储备业务中的转变
在2010年之前，我国的土地储备工作都是由各级政府的土储机构负责开发的。什么是土储机构呢？根据2018年新修订《土地储备管理办法》的规定：土地储备机构为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。
1996年我国第一家城市土地储备机构——上海土地发展中心成立，是我国土地储备市场的发展的开端。在这之后，随着我国国有土地可以交易的现实需要，各个地方都建立了自己的土地储备机构。土地使用权的可转让，使得土地出让金成为了各级地方政府的第二财政来源，同时也造就了我国过去二十多年房地产的辉煌历史。
2010年9月，针对各地政府利用土地整理开发盲目举债的现象，国土资源部要求，在2011年3月份之前，各地的土储机构必须与其所属的或挂靠的从事土地开发业务的机构相分离，各地的国土资源部门及土储机构不得直接承担土地一级开发工作。但是上有政策，下有对策，我国的经济发展史上伟大的发明——城投公司就此上位，担负起了各地政府土地一级开发的工作，甚至有的政府直接将土地储备的工作全权交由城投公司来执行。在这以后的故事，相信大家都比较熟悉了，城投公司经历了一段高光时刻。
2016年2月财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合下发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，史称财综4号文，明确指出：“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担”、“各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”
这是具有里程碑意义的文件，改变了城投参与土储业务的逻辑。
此通知一出，很多城投公司都慌了阵脚，金融机构也陷入茫然：难道城投公司从此就不能再接触土地储备业务了吗？
其实财综【2016】4号中说的是：“各地区应当将现有土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分，从现有土地储备机构中剥离出去或转为企业”。也就是说，土储机构本身是不做土建、基础设施建设这些事的，这些事情还得有人来干。
新的《土地储备管理办法》提到：“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。”---也就是说土储机构的职责是取得土地、组织开发、储存土地以备供应，文件强调的是储备土地的产权人和保管人应为土储机构，对于土地的前期开发，土储机构的职责是组织，也就是规划、安排、指导、监督，至于具体的开发工作，还得由其他企业主体（含城投）来干。
那么城投公司该如何参与到土地储备的业务中呢？财综4号文说：
1、地方国土资源主管部门应当积极探索购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。
2、土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地整理等基础设施建设。
所以，从业务关系上可以有以下模式：
一、国土局向城投购买拆迁安置补偿服务
二、土储中心向城采购投通平工程
很多人认为，城投以后参与土地一级开发就只能是这两种了，但其实不是。注意看，在这两句话中：
1、地方国土资源主管部门应当积极探索购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。
2、土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地整理等基础设施建设。
在购买服务和采购工程之前，都有一个积极探索的要求，是积极探索，不是只能这两种方式。实践中，城投公司还可以通过接受政府委托组织开发的方式，介入土储的具体工作，也可以通过承担棚改、旧改、城市更新、片区园区开发等集合了土地一二级开发内容的工作，参与到土地的一级开发中。
当然，这其中会有很多合规问题和模式搭建的方式，我们一共整理了18个问题和15种模式。先看：
问题一：政府委托城投进行土地开发是否需要履行政府采购程序?
很多人认为必须通过政府采购程序来确定受托的城投。其实不然。
2003年1月1日起实施的《中华人民共和国政府采购法》第四条提到：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”
2001年1月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法》，颁布和实行均早于《中华人民共和国政府采购法》，是有关工程建设的政府采购法。由于土地开发的前期工作主要就是基建工程，对于基建工程，城投必须按照《中华人民共和国招标投标法》进行招采确定施工企业。
而城投受托进行土地一级开发，实际是代理政府部门进行工程建设的组织工作，是一种代理业务，在工程通过招标确定施工方和成本后，城投代理业务的代理费很容易确定。
《中华人民共和国政府采购法》第一条:“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。”可以看出，公开采购的目的是为了降低成本，促进廉政建设。《招标投标法》的立法本意也是保护公共利益、提高经济效益。在工程建设项目通过公开招标之后，对于城投受托代理业务的代理费很容易进行核算和控制，可以较为方便地达到节约和廉洁的效果，可以不再进行公开招采。
至于未来土地开发项目的定位、未来的规划和用途，城投其实是在执行政府的意志，其中的咨询、设计、测量、测算工作也可以通过公开采购的方式交由中标单位进行，整个过程都可以满足采购法和招投标法的要求。
所以，城投受托进行土地开发，在开发的前期就是一个代理业务，代理政府进行工程建设的组织工作。
据公布，目前全国大约有11700家城投，其中大部分都有土地一级开发业务，基本都没有经过政府采购程序，就从政府那里领受了任务，难道这上万家城投和相关的地方政府都违法了吗？应该不是。
由于对此的疑惑可能会影响工作，所以，有的地方通过地方文件的形式，对此进行了明确，如北京市2018年9月7日颁布的《北京市土地资源整理暂行办法》，第十五条规定：
土地储备机构为主体的项目可委托企业具体实施；实施单位在具体实施过程中，须按照有关规定选取评估、拆迁服务、勘察设计、施工和监理等单位。
---这就清楚说明了，土地储备机构可以委托企业实施土储的具体工作，受托企业再按照有关规定选取评估、拆迁服务、勘察设计、施工和监理等单位。
一般我们说政府委托城投进行土地开发，但实际中有两种委托方式，一种是委托代建，一种是委托开发。前者可招投标也可以直接委托，后者一般是直接指定。
问题二：委托代建和委托开发有什么不同？
所谓委托开发是指政府明确城投为该园区的业主，政府以资本金或者以经营性土地注入城投，并划拨基础设施用地给城投，由城投负责建设开发园区。城投在建设的过程中，再以政府的注资、接受政府的工程款，自己自筹的资金（含融资）不断获取园区的经营性土地，结合政府划拨的基础设施用地，进行基建和房屋等上盖物建筑，逐渐成为园区的业主，并转型为园区运营商。
而委托代建制下，城投并不是政府项目的业主，只是受政府委托办理项目手续、进行工程招投标和工程管理的单位，待项目由中标的施工单位建设完工后再移交政府。委托代建制下的政府投资项目，本应先落实预算资金再开工建设，但历史上，由于地方政府多采用延期付款、城投融资、企业垫资等方式实施项目，故委托代建有时也异化成了融资模式。
所以，地方政府有时对这两种方式区分并不清楚，我们进行这样的分类，主要是为合规搭建融资模式。
以上内容整理自薄著老师的讲课录音。还有下列16个问题以及15种片区开发融资模式，请关注后续整理文章，或到【薄著讲堂】当前融资化债热点难点问题解析，现场听取。报名电话：15010684104
问题3：新政策监管背景下，委托代建以及政府购买服务、政府采购工程能不能融资？
问题4：片区园区开发项目能不能融资？如何融资？
问题5：土地出让金返还模式还可行吗？
问题6：如何理解“平台公司不得以财政性资金作为偿债来源进行融资”？
问题7：政府如何合规地把钱给到城投？
问题8：政府委托的片区园区开发主体能不能融资？
问题9、由政府委托的开发主体进行融资是否违反“政府投资项目不得由施工企业垫资”？
问题10、由施工企业为城投垫资违规吗？
问题11、如何定性政府投资项目？
问题12、政府以补助补贴支持的项目该如何定性？
问题13、政府把钱给到上级公司，上级公司再投到项目，算不算政府投资项目？
问题14、如何定义垫资？
问题15、建筑企业供应链融资可以做吗？
问题16、什么是土地增减挂钩业务？有哪些环节有融资需求？
问题17、土地增减挂钩指标跨省交易能做融资吗？
问题18、土地增减挂钩指标省内交易能做融资吗？
片区园区开发融资的15种融资模式：
1、传统模式：委托代建、平台贷款、BT模式
2、土地注入模式
3、F EPC模式及投资人 EPC模式
4、汕头模式
5、深圳模式
6、上海模式
7、石家庄模式
8、湘潭模式
9、广义棚改自求平衡模式
10、广州“三旧”更新模式
11、PPP模式
12、片区特许开发模式
13、城市运营商模式
14、ABO城投转型模式
15、混改模式
刘女士：17710036186
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