国有建设用地使用权出让合同纠纷判例解析之合同成立与效力（6）

规则十三：市政府返还全部出让金，受让人非法转让、倒卖案涉土地使用权构成刑事犯罪；并不影响出让合同的效力

案例15：淮南市自然资源和规划局与淮南志高实业有限公司、第三人淮南市人民政府建设用地使用权出让合同纠纷案

简要案情

2010年2月，淮南市政府与泰安志高集团签订一份《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》，约定淮南市政府转让3,200亩土地给泰安志高集团用于开发动漫产业园，其中主题公园1,000亩，动漫科技研发基地及交易园200亩，配套商住用地2,000亩。项目总投资100亿元，其中主题公园投资不少于30亿元（不含土地成本）。组建一个专门对主题公园项目进行经营管理的独立法人公司，负责主题公园的日常经营管理（淮南市政府享有该公司15％的股权），淮南市政府不参与主题公园的经营管理和享受项目的损益，主题公园以外的项目规划及投资由乙方公司独立完成，政府及相关职能部门全力支持乙方代表公司全部基础上的开发建设和经营，该项目由淮南城投公司为主体实施。双方另就权利与义务、政府优惠政策及市政配套支持等其他合同事项进行了约定。

志高实业公司于2010年3月成立，法定代表人江焕溢（系江东廷之子），注册资本1亿元。2010年11月，志高实业公司拍得ＨＧＴＰ10044号、ＨＧＴＰ10045号两宗地块，与淮南市国土局签订了《出让合同》。志高实业公司付清了两宗土地的出让金。淮南市国土局向志高实业公司颁发了淮国用〔2011〕第××、03××34号国有土地使用证。后淮国用〔2013〕第030035号土地使用证项下198.26亩土地实际交付志高实业公司开发使用。淮国用〔2011〕第03××34号土地使用证项下75.612亩土地未实际交付。

2010年3月，志高动漫公司成立，法定代表人江焕溢，注册资本8,000万元。

2010年9月，淮南市政府和志高实业公司签订补充协议约定，志高实业公司给淮南市政府代表淮南城投公司1%股权，等2,000亩配套商住用地使用权手续齐全后，淮南城投公司占有的志高实业公司1%股权与志高动漫公司1%股权相互置换，置换后，淮南市政府持有志高动漫公司16%股权，淮南城投公司不再持有志高实业公司股份。另约定，淮南市政府及其代表淮南城投公司不参与志高实业公司经营管理，也不享受经营亏损。

2010年12月，淮南市政府作出《会议纪要》，决定：对淮南市志高文化科技动漫产业园1,200亩土地和2,000亩商住用地土地出让金按照收支两条线规定，先缴市财政，再由市财政将土地出让收入全额投入淮南城投公司，由淮南城投公司用于淮南市志高文化科技动漫产业园建设。此后，淮南市政府通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心陆续向志高动漫公司转账17余亿元。

2011年3月，泰安志高集团将其持有的志高实业公司全部股权整体转让给三家企业，其中80％股权经工商登记变更，另有20％股份由泰安志高集团代持19％、淮南城投公司代持1％。当月，志高实业公司的法定代表人由江溢焕变更为吕志敏。

2012年1月，志高实业公司又拍得四宗地块（合计398.58亩）。2012年3月，志高实业公司与淮南市国土局签订了四份《出让合同》，并按约足额支付土地出让金后，淮南市国土局为志高实业公司颁发了淮国用(2013)第030058-030064号共7份国有土地使用证。

2013年7月，国家土地督察南京局向安徽省人民政府出具宁〔2013〕2号（总150号）《国家土地督察例行督察意见书》，其中包括“淮南市土地出让市场混乱”“淮南市给‘志高’等旅游娱乐项目配套几千亩商业、住宅用地，出让价款全额返还，造成国有资产流失数十亿元”，并提出“对违规批准返还土地出让金的，要撤销违反国家法律法规的涉地协议、合同和政府会议纪要，限期追缴已返还的土地出让金”。

2013年12月，淮南市政府召开常务会议，决定按照国家土地督察南京局的要求，收回志高实业公司名下的淮国用〔2011〕第03××34号国有土地使用证项下75.612亩土地以及淮国用〔2013〕第030058-030064号国有土地使用证项下共398.58亩土地。2014年2月，淮南市国土局向志高实业公司送达收回土地使用权的《通知》。

志高实业公司向安徽省政府申请行政复议。省政府《行政复议决定书》，认为淮南市政府向志高动漫公司转账17亿余元，并未向志高实业公司返还任何土地出让金，淮南市政府主张已将志高实业公司缴纳的土地出让金返还给志高实业公司缺乏事实根据。淮南市政府以落实国家土地督察南京局的有关要求和已将土地出让金返还给志高实业公司为由收回志高实业公司的土地使用权，不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定：撤销淮南市政府作出的收回志高实业公司国有土地使用权的具体行政行为。

2016年11月，淮南市田家庵区法院判决泰安志高集团及江东廷犯非法转让、倒卖土地使用权罪，除判处判处江东廷有期徒刑外，对单位及江东廷罚金、追缴违法所得八亿余元。2017年4月，淮南中院维持上述判决。

2018年5月，志高实业公司提起本案诉讼，要求交付剩余土地。

国土局认为，志高实业公司以零地价的方式取得土地使用权，违反土地管理法律法规规定；且志高集团及江东廷非法转让、倒卖土地构成犯罪构，案涉土地系上述犯罪构成中犯罪客体的一部分，不存在志高实业公司已完成交付土地出让金义务的事实。

法院观点

安徽高院认为，案涉数份《出让合同》的效力应受法律保护。淮南市国土局、淮南市政府拒绝向志高实业公司交付土地的主要理由是淮南市政府通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转账17亿余元，以此认为所收取的土地出让金已全部返还，志高实业公司系以“零地价”取得土地使用权，并认为已为生效的刑事判决所认定。是否属于“零地价”取得土地使用权，应综合本案的具体案情来认定。志高实业公司与志高动漫公司系两个独立的法人主体，分别与国土局签订了出让合同，淮南市政府在收取志高实业公司缴纳的土地出让金后，又向志高动漫公司转账17亿余元是自主决策的单方行为，目的是对价占有志高动漫公司15%的股权，不能认定为是向志高实业公司返还出让金的行为。另外，同样性质的淮国用〔2011〕第030035号198.26亩土地已交付志高实业公司使用，佐证了志高实业公司取得土地使用权的程序合法且已缴纳了对应的土地出让金的事实。淮南市政府以落实国家土地督察南京局的要求和已将志高实业公司交纳的出让金返还为由收回志高实业公司其他案涉土地国有土地使用权的具体行政行为已经行政复议程序被安徽省人民政府撤销。安徽省人民政府行政复议决定书中认定，淮南市政府并未向志高实业公司返还任何土地出让金，淮南市政府主张已将志高实业公司缴纳的土地出让金返还给志高实业公司缺乏事实根据。至于泰安志高集团、江东廷非法转让、倒卖土地使用权罪案件，只是反映了泰安志高集团、江东廷利用与淮南市政府签订项目开发合同的机会，擅自操纵项目土地与资金，触犯刑法并承担刑事责任，并不能充分证明志高实业公司以“零地价”取得土地使用权的客观事实。对例行土地督察中发现的问题，淮南市政府应当按照国家土地督察南京局提出的整改要求“对违规批准返还土地出让金的，要撤销违反国家法律法规的案涉协议、合同和政府会议纪要，限期追缴已返还的土地出让金”进行全面纠正。在涉地协议、合同未被依法撤销前，在不具备符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定的可以收回国有土地使用权的情形下，淮南市国土局应当依据案涉《出让合同》的约定，向志高实业公司交付案涉土地。

最高院认为，志高实业公司于合同签订后依约将全部土地出让金缴纳至淮南市财政局账户，淮南市财政局也向其开具了《土地出让金专用票据》和完税证明，至于淮南市政府此后向志高实业公司或其他公司返还已支付的土地出让金，与本案的主体不同，不属于同一法律关系，且淮南市政府已另案起诉志高实业公司等公司要求其返还，不能因此否认志高实业公司已经支付了案涉土地出让金的事实。一审法院认定向志高动漫公司转账17亿余元不是返还土地出让金行为，这与相关生效刑事裁判文书认定不一致，结合2010年12月淮南市政府《会议纪要》《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》《补充协议》等，本院认为上述转账款可以认定为返回的土地出让金。淮南市自然资源和规划局依约为案涉土地办理了《国有土地使用权证》，并交付了部分土地，但未将案涉土地交付志高实业公司，显系不当。国家土地督察南京局作出的《例行督察意见书》要求对向限制类项目供地、毛地出让、违反法定供地方式供地等问题，要分类整改，并针对不同情况提出了追缴欠缴土地出让收入、收回土地使用权、追缴已返还的土地出让金等不同要求，根据《例行督察意见书》整改意见内容，涉案土地不属于应当收回的情形，且本案中亦无《土地管理法》第五十八条规定的有关人民政府自然资源主管部门可以收回国有土地使用权的情形，故淮南市自然资源和规划局应当按照合同的约定向志高实业公司交付案涉土地。虽然，泰安志高集团、江东廷非法转让、倒卖案涉土地使用权构成刑事犯罪，但并不能因此否认本案《出让合同》效力或志高实业公司已支付了案涉土地出让金的事实，淮南市自然资源和规划局据此拒绝交付土地的上诉理由不能成立。《行政复议法》第三十一条第三款规定，行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。本案中，安徽省政府作出作的《行政复议决定书》已发生法律效力，结合本案的其他证据，该决定书可以作为认定本案事实的依据，淮南市自然资源和规划局主张上述行政复议决定书不能作为认定本案事实的依据的上诉理由不能成立，本院不予支持。

解析

最高院驳回国土局上诉的理由有三：1.市政府返还出让金，与本案的主体不同，不属于同一法律关系；不能以返还出让金的事实否认受让方已缴纳出让金的事实；2.国家土地督察南京局作出的《例行督察意见书》是要求追回出让金，而非收回土地；本案亦无收回土地的其他法定事由；3.志高集团、江东廷非法转让、倒卖案涉土地使用权构成刑事犯罪，并不影响本案《出让合同》的效力。

合同无效的事由一般发生在合同成立时。在合同成立并生效后，如果发生使合同不宜继续履行的事由，往往只涉及合同解除的问题。本案中，全额返还出让金，非法转让、倒卖案涉土地使用权，均发生在案涉出让合同成立并生效以后。非法转让、倒卖案涉土地使用权实质上已经致使出让合同的相关部分无法履行；出让方是可以此请求部分解除出让合同的。假如出让方能证明非法转让、倒卖部分案涉土地使用权，导致全部土地出让合同均无法履行，也可请求解除全部出让合同。