公共基础设施建设融资方式(政府基础设施投资有哪些融资方式)

1 PPP项目打包制度的概况

项目方案设计中的边界和规模，涵盖打包和拆分，是 PPP 项目可行性研究工作的关键。所谓 PPP 项目打包，是指采用 PPP 模式将区域内两个或两个以上功能相对独立的子项目整体打包为一个项目操作的运作模式。打包是世界各国公共服务和基础设施项目融资普遍采用的模式，英国将多个医院项目、德国将多个学校项目打包实施项目融资，中国近年来 PPP 项目包的个数和规模在各省市入库项目中已占据重要地位。

1.1 打包的制度规范既有鼓励又有限制

中国目前关于 PPP 的政策法规不仅有鼓励性条款，也有很多限制性规定。2016 年 7 月 《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》明确 “各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给”。住房和城乡建设部、国家开发银行、交通运输部、国家旅游局等先后出台了鼓励打包的政策，财政部则明确 “严禁直接以 PPP 项目为单位打包或成片供应土地”。

1.2 打包制度的松紧是 PPP 发展的晴雨表

近年来，中国 PPP 经历了过山车式的起伏发展历程，目前进入到一个相对平稳的状态。政府利用PPP 模式既要增大基础设施和公共服务的供给，又要防止偏离效率、放大政府债务风险，PPP 的实践极易出现过犹不及的结果。由于对项目规模、建设内容、投融资方案缺乏有深度的分析，过去几年 PPP项目规模越来越大。

1.3 项目打包决策亟需系统研究

在实践中，围绕主体项目资产，PPP 项目既有城市污水等多项目的打包捆绑，也有地铁 AB 资产包的拆分。资产标的既有实物资产，也包括权益资产; 政府方既要考虑项目自身的财务可持续性，又要顾及相关联的基础设施网络资产的整体效益。很多 PPP项目的打包方案，还往往牵涉到交通和相关产业的融合发展。如何使行业中观层面的政策在微观项目层面具备可行的制度基础，亦是当前政策亟待研究的命题。

2 PPP项目打包制度的分析框架

鉴于 PPP 项目打包决策涉及多重因素，需要纳入到一个统一的框架中系统化分析，以不断完善制度规范。

2.1 各子项目之间的联动效应

子项目之间的经济关联性是讨论项目打包时聚焦的基础。所谓关联性，是指子项目之间存在内在的经济联系，服务供给主体一致，项目采用一个主体运营具有较强的可实现性。项目包内子项目类型差异较小，项目之间关联性强，打包就可以减少在运营、管理、考核等方面的障碍。以项目之间的关联协同效应作为打包依据实质上就是要遵循受益原则，打包有助于加强项目包收入和支出之间的经济联系。比如在交通和旅游融合发展背景下，将普通公路及其周边的旅游资源作为整体的 PPP 项目进行打包，能够发挥普通公路交通带动旅游项目作用，产生旅游项目促进公路配套设施及沿线消费增长的联动效应。

2.2 利用规模经济扩大设施供给

任何项目投融资方案的设计，都要考虑如何通过最大程度降低交易成本的方式来实现项目的公平回报。而打包是实现上述目标的最现实路径。

（1） 厘清投资回报率与项目边界项目单元的范围大小，与投资回报机制直接相关。如果项目单元范围和资产规模设置得足够合理，就可能在盈亏部分之间取得平衡。在基础设施特许经营协议准备过程中经常遇到的困难之一就是，如何使项目单元既能够从财务角度吸引私人部门的注意力，又能最大限度地扩大投资规模。财务效益好的项目资产单独引资，虽然容易利用社会资本，但是效益差的项目资产会无人问津，不利于从总体上扩大投资规模; 为吸引社会资本，补贴资金来源、透明度和寻租等一系列问题又是政策难题。因此项目单元范围和边界，往往从有利于确定公平回报来考量。打包项目应尽可能地接近特许经营合同设定的投资回报率，减少对政府补贴的依赖。

（2） 充分利用规模经济效应

项目范围内容依赖于规模经济效应和预期竞争程度。PPP 项目的前期成本相对固定，并不随融资规模的增加而成比例地增加。只有投融资规模达到一定水平时，才值得开展项目融资。很多基础设施由分散的、规模较小的主体进行建设，难以实现规模效益及成本比较优势，并直接影响融资能力及资金筹措成本。

3 公路 PPP 项目打包模式比较分析

公路投融资是 PPP 模式的重要应用领域。按照前述分析框架对我国公路的几种常见打包模式进行比较分析，可以更深入地揭示其内在机理。

3.1 特许经营权各项权益之间联系紧密

就收费公路而言，公路作为主体项目，其整体效益的形成需要在前期、建设和运营各个环节发生支出。为了补偿成本支出，项目公司首先通过特许经营权来获得收入来源。特许经营权包含了收费权、广告经营权和服务设施经营权三项权益内容。在早期的一些收费公路 PPP 实践中，只有收费权得到了保障，其他权益并未得到很好落实。1990年代的泉州刺桐大桥两侧管辖范围内自设的广告牌曾被泉州市政府拆除，企业所提交的广告经营权、配套服务设施经营权申请也没有得到地方政府相关部门批复和回应。在 2004 年 《收费公路管理条例》实施后，收费公路在建设投资招标和转让经营权招标的实际运作中，三项权益多是打包整合在一起进行商业运作的。但是分开独立运作的情形也经常发生。2016 年吉林省高速公路集团有限公司就以长平高速公路沿线的广告经营权、服务设施经营权向吉林高速公路股份有限公司进行了注资。虽然这种操作不是直接的 PPP，但可以说明收费公路的三项权益组合在 PPP 模式运作中具有相对灵活性。

3.2 收费公路项目的打包类似于统借统还

针对不同路段项目的打包行为，实际上建立在特定路段项目的特许经营权基础之上。不同路段项目打包的具体做法是，将交通流量不同、盈亏状况存在差异的高速公路路段项目捆绑实施 PPP，实现“以丰补歉”。收费公路 PPP 项目在更多路段项目范围内的打包运作模式，是早期公路统借统还方式的延伸。在国家新一轮 PPP 热潮中，很多省份的高速公路投融资在过去统借统还的基础上结合 PPP 的新要求推出了收费公路路段项目打包模式。河北省围绕太行山高速公路的拆分和打包方式，形成了行业内有名的 “河北模式”。2016 年，河北省将太行山高速公路与津石、京秦等高速公路共 9 个项目进行捆绑打包，分成两个项目包进行社会投资人招标。一个项目包包含太行山高速公路京蔚段、涞曲段、西阜保定段、京秦高速公路和唐廊高速公路唐山段，全长约 346 公里，总投资约 470 亿元。另一个项目包包含太行山高速公路邢台段、邯郸段、津石高速公路河北段和新元高速公路，全长约342 公里，总投资约 428 亿元。

3.3 资源补偿融资模式是交通融合发展的微观基础

不同类型的基础设施，其收益存在很大差异。有些基础设施的开发虽然难以通过直接的排他性收费获得足够的资金收入，但是其服务的资源开发项目却具有高收益，如房地产、旅游等。这时就可以利用资源开发的收益来补偿基础设施的投资成本，从而保证基础设施的投资获得合理回报。以这种附加资源捆绑的方式来提高项目整体盈利能力，从而确保项目投资者获取合理回报，被称为基础设施的资源补偿融资模式，简称 ＲCP 模式。ＲCP 模式充分利用了基础设施与土地、旅游、矿产等资源之间的经济联系和协同效应，其实质就是基础设施和关联资源的打包捆绑。

3.4 定价机制的确定与调整

通过对公路 PPP 项目方案设计中的三种打包模式及相关政策法规和典型案例进行比较分析，大致做出如下判断。

第二，收费公路不同路段项目包的巨量投资规模决定了项目实施过程中可以降低相关交易成本，规模效应非常显著。同时由于属于同类项目，前期工作中易于统一实施操作。缺陷亦非常明显，投资以中央企业为主，不利于利用民资和发挥竞争机制作用，规模较小的民营企业和本地中小型企业的参与机会很少，且存在增大政府债务风险的问题。从长期来看，收费公路项目打包还面临着修订 《收费公路管理条例》以清除交叉补贴法规限制的压力。

三种打包模式的共性之处在于，通过打包，可以在提高设施服务的供给规模、降低政府财政补贴、促进竞争和民营化等多因素中找到一个新的平衡点，形成一个更为合理的定价机制。