财政部74号令与87号令(财政部2019年38号公告原文)

新时期以来，政府采购制度改革围绕“推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型的重大变革”的思路，不断向纵深推进。《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称“74号令”）、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）先后颁布实施，为形成公平竞争、规范管理和结果导向的政府采购制度体系保驾护航。

两部法令的最大特点是“采购门槛设置更利于公平竞争、采购程序执行更要求规范严格、采购方式选取更鼓励依法合理”。笔者认为要在此背景下达到好的政府采购效果，解决政府采购实践活动中规范与效率的矛盾关系尤为关键。新形势下，破解政府采购工作“规范与效率”难题，可从采购模式与方式、采购文件与需求、采购活动质疑与投诉、政府采购当事人四大方面重点着力。

采购模式与方式

一是强化集中采购的集中功能。

集中便于统一规范，有利规模高效。集中采购作为我国政府采购的主要组织模式，应在预算安排、项目委托、项目操作、项目验收上强化集中功能。预算安排方面，财政部门宜将各预算单位计划采购的同类型或可配套项目统一调度，以充分提高财政资金使用效率、有效扩大政府采购规模。项目委托方面，采购人对其在同一年度内的采购项目，如商品目录一致的批量项目或可配套的整体项目，宜一次集中进行委托。既能改善分次委托、采购的低效率，又能降低衔接配套类项目未按顺序采购的风险。对于年度需求无变化或变化较少而不影响预算金额的项目，采购人可向财政部门申请一招多年，后续考核中标供应商的管理服务质量续签后几年的合同，以稳定提高服务质量，同时节约后续年度采购程序性时间。项目操作方面，集中采购机构宜对采购人委托的采购项目定期归类、整合，尽量合并采购，减少采购次数的同时又可获得更大规模的采购效益。项目验收方面，集中采购机构宜统一组织采购人、技术专家等集中进行，节约人力、财力等资源的同时，又加强了对验收人员的监督，更有利于对采购项目质量的把关。

二是依法、合理选择采购方式。

《政府采购法》第二十六条规定，公开招标应作为政府采购的主要采购方式，在当下工作中，采购人出于廉政等考虑多以公开招标的方式予以委托。但并非所有项目都适合公开招标，由此产生的采购效率低下和财政资金浪费的现象也屡见不鲜。对此，74号令第三条规定，对于指定情形下的采购项目，采购人有竞争性谈判、单一来源采购、询价采购的多种非招标采购方式可供选择；87号令第十四条也将邀请招标的方式重新激活。此外，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，使得采购人在政府采购活动中的采购方式又多了一种选择。

在政府采购活动中，采购人应根据采购项目的标的、性质、特点及各种采购方式的适用条件依法、合理地选择适合的方式委托采购，使得各种采购方式焕发自身活力，并在提高采购效率、保障实施效果、提高用户满意度等方面发挥更大的作用。一般而言，货物采购，较适合公开招标。若为定点采购，需在协议供货商处进行采购。工程采购，宜以公开招标为主，但鉴于受到诸多因素的影响，竞争性谈判也经常使用。服务采购，范围宽泛内容复杂，采购方式可以多样化，主要以公开招标和竞争性谈判为主。

采购文件与需求

一是制定标准化采购模板文件。

标准化是指为在一定范围内获得最佳秩序，对现实或潜在问题制定共同使用和重复使用条款的活动。制定标准有利规范，执行标准有利效率。标准化建设是当前政府采购领域的重要工作，其中，采购文件的标准化有利于提高管理水平、规范采购行为、提高工作效率与质量。因此，需紧扣74号令与87号令对不同政府采购方式的规范要求，制定采购标准模板文件。

以公开招标为例，招标文件模板可具体包括电子投标特别提醒、投标邀请、投标人须知及前附表、项目采购需求、采购合同、投标文件格式、初步评审及详细评审等内容。其中，电子投标特别提醒，适用于电子平台招投标项目；投标邀请，同招标公告，重点披露投标人资格条件、项目概况、招标文件获取及开标时间、地点等关键信息；投标人须知及前附表，介绍包括项目无效标条款、招投标程序以及供应商维权相关的规范内容；项目采购需求，是包括总则、项目概况、技术质量要求、报价须知、政府采购政策在内的完整内容；采购合同，作为供应商中标后履约前与采购人签订的法律文书，相关条款内容应与招投标文件内容一致；投标文件格式，是对投标文件内容完整性及格式规范性的统一规定；初步评审及详细评审，是资格性及符合性的检查要求，及针对项目类型特点形成的与采购需求衔接对应的具体评价办法。

二是确定合规、完整、明确的采购需求。

采购需求，既是采购人对项目的基本要求，又是供应商响应情况的评审依据。采购需求的形成与质量影响项目的启动、响应、评审，甚至履约验收。因此，采购需求编制情况直接影响项目的采购效率与效果。

采购人在确定采购需求前，应充分了解相关法律法规和市场信息，如有需要，可请采购人及供应商以外的第三方作为代建，拟定切合实际的采购需求。根据项目的通用性，采用通用标准的需求或邀请专家进行需求论证与细化。一些公共服务项目，还应邀请研究机构、社会组织及公众参与其中。对于无法明确的需求，需要供应商来提供解决方案或设计的项目，应引入两阶段招标或谈判。

合格的采购需求是合规、完整、明确的。其必须符合国家法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求；应包括供应商需具备的资格条件及满足项目开展所需的人员和技术保障等全部内容；要求应当准确明了。在实际执行过程中，采购人对采购需求的合规性要求重视不够，常出现将国务院明令取消的行业资质作为供应商资格条件、设定的技术条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关、将特定金额的合同业绩设定为需求条件以实现对供应商履约能力的考核等不合规的情况。

采购活动质疑与投诉

一是对症下药，减少质疑投诉出现。

质疑投诉是检验采购工作规范性与高效性的重要指标。实际工作中，质疑内容主要针对采购文件及评审结果，认为采购文件有歧视性、排他性的不合理条款，或评委会未严格按照采购文件规定的评审办法公正评审。而采购代理机构未及时回复质疑函或质疑人不满意回复内容则会导致质疑人的投诉。

为了有效减少质疑投诉，首先，要确保采购文件的规范编制，基于充分的市场调研，细化采购需求，做到合规、完整、明确。其次，需细化评审办法，做到客观、细致，可操作性强。最后，应严格执行评审程序，做到保密、规范、独立。无关人员不得进入评审现场、评审期间采取必要的通讯设备管理措施、规范采购人评审时的情况介绍，不得含有歧视性、倾向性意见；提醒评委严格按照评审办法进行客观、公正、独立的评审等。

二是及时处理，正确对待质疑投诉。

质疑的产生需要采购代理机构给予足够的重视，并妥善处理，处理过程也应体现采购工作的规范与效率。应做到先与质疑人进行沟通，全面了解其想法，做到及时、主动、坦诚。再逐条核实质疑问题，及时回复质疑人，如有需要应提请评委会复议。最后，如质疑情况属实，应及时修改采购文件中的不合理条款，并通知所有潜在供应商或及时提请评委会复议、更正。如遇投诉，采购代理机构应积极配合财政部门做好相关处理工作。

政府采购当事人

充分发挥采购当事人作用，提升人员专业化水平促进提高政府采购工作的规范与效率。

二是加强供应商诚信建设，提高其响应文件的编制能力。供应商应将诚信建设的要求内化为自身的道德标准和行为准则，严格按照采购文件要求组织编写响应文件，做到内容完整、格式规范，降低响应文件在评审时被扣分甚至被认定为无效响应的风险。

三是提高采购工作人员的自身素质和采购工作效率。采购工作人员需积极参加各类业务培训，学习包括政府采购相关法律法规、政府采购方式、电子采购平台操作、应急评审、政府采购指导性案例等。不断强化依法服务意识，培养发现问题和解决问题的能力，规范高效地执行并完成政府采购工作。