中华人民共和国城市房地产管理法2001(2009年城市房地产法修改主要内容)

我国住房保障政策历程

第一章 我国房地产业发展简要历程

第一节 住房保障的由来

1978年，以党的十一届三中全会的召开为标志，我国走上了改革开放的道路，我们党把工作重心转移到经济建设上来。

1979年，我们党领导人民在实践中摸索，实施的改革方针政策实际上是以市场为取向的改革。

1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中提出"以计划经济为主，市场调节为辅"的理论，尽管这一理论仍然坚持计划经济的总框架不变，但是，必须按照尊重和利用价值规律的要求来进行经济活动已开始成为人们的共识，从而现实经济活动也逐步纳入了真正意义上的商品经济的发展轨道。

1987年十三大提出"社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制"的观点。1992年十四大正式确立"我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制"。

自党的十四大(1992年10月12—18日)提出建立社会主义市场经济体制的目标以来，至今(2021年)已二十九年。这二十九年来，我们在党中央的正确领导下，经过全党全国人民的共同努力，无论是在社会主义市场经济理论研究还是在实际改革中，都取得了显著成就。

我们可以了解到，住房保障制度是我国改革开放、建立社会主义市场经济体制的必然结果，住房保障制度是我国现行社会经济体制下的重要组成部分，住房保障工作大有可为。住房保障工作最终肯定能够发展成为与城乡低保相比肩的大事业，未来可期。由此，我们是否能从另一个角度重新审视2018年国家机构改革的问题，不动产登记、城市规划的职能划给了新组建的自然资源部，好像住建部职能被压缩和削弱。但是，有一个更大的涉及更广泛的职能在不断增长。住建部门的职能由审批向做事转变。棚户区改造、旧城改造、城中村改造、保障房建设管理、新农村建设、农村危旧房改造、市政建设等等，这都是与国家发展到目前进入城乡一体化、城市产业化功能聚集、城市功能进一步完善、建设美丽中国、小康社会的阶段相契合的。

管中窥豹，从住房保障的发展历程我们能够感受到国家重大的政策、方向的调整对国家法制、行政、产业、社会等等方面的深刻而具体的影响，以及对于我们个人生活方方面面的影响。回顾这二十九年来的发展历程，对照我国的住房保障制度的发展历程，大家就会深切感受到国家宏观政策对微观家庭的巨大影响。我们每个人就像时代洪流中的一滴水，即参与了洪流，更被时代的洪流所左右。

第二节 社会主义探索时期的住房制度——

一次房改时期

（时区跨度集中在1980年至2001年）

计划经济体制下住房完全靠国家包下来，实行福利分配。随着党的十四大提出建立社会主义市场经济体系目标的确立，我国逐步建立了房地产业，初步完善了住房制度，建立了住房供应体系，确立了住房保障制度。

（一）1980—1986年，理论准备和售公房阶段

此阶段的资料和文件欠缺，无法找到参考。

（二）1986—1991年，提租补贴阶段

我个人依稀记得上初中时，听父母曾经议论过国家将单位公房出售给个人的政策，但是当时笔者年龄尚小，无从知道当时的细节，手头目前也没有查找到相关的资料文件。只记得当时父母的工资比较低，感觉一平方几百元（150元？）的价格，当时觉得家里如何能够买下一套上万元的房子。

（三）1991—1993年，以售带租和公积金试点阶段

1、【国发（1992）61号】国务院关于发展房地产业若干问题的通知（一九九二年十一月四日）

注意，党的十四大是1992年10月12—18日召开的，十几天后国务院就出台了这个文件，证明国家是早就完成了相应的政策设计，在紧锣密鼓推进相应改革措施。

这个文件提出了以下措施：1、进一步深化土地使用制度改革。2、积极推行土地使用权出让集中管理的办法。3、合理确定地价，提高土地利用效益。4、加强开发区的审批和土地出让管理。5、加强土地使用权出让合同的管理。6、加强对划拨土地使用权的管理。7、继续深化城镇居民住房制度改革。8、完善房地产开发的投资管理。9、正确引导外商对房地产的投资。10、建立和培育完善的房地产市场体系。11、提高房地产开发企业的素质，严格资质审批。12、加强土地有偿使用收入的征收管理。13、加强房地产业的法制建设。

国务院这个文件明确提出了“发展房地产业”，房地产业当时在我国是一个新兴产业，是第三产业的重要组成部分，随着城镇国有土地有偿使用和房屋商品化的推进，将成为国民经济发展的支柱产业之一。加快发展房地产业，对于提高土地既是资源又是资产的认识，促进土地的节约和合理利用，对政府筹集建设资金，加快城市建设和经济发展，都具有重要作用。

在发展房地产业作为国民经济支柱产业的过程中，国家也科学预见到必须“继续深化城镇居民住房制度改革。”的问题。因为，当时城镇职工的住房绝大多数都是公房分配，普通职工的住房需求都是通过国家、单位的直接分配取得，

没有商品房的任何市场。没有市场的需求，怎么会产生市场供给，没有稳定的买卖、成熟的供需双方如何能够产生成熟的产业链条。因此，必须打破旧的房屋供需体系，建立新的住房供需体系。必须对城镇居民的住房制度进行彻底的改革，不只在实践中，更要从思想上打破固有的住房观念。

（四）1993—1998年7月，房改深化、配套改革与艰难探索阶段

1、1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过《中华人民共和国城市房地产管理法》自1995年1月1日起施行，2007年修订。完善了房地产法制建设。从法律上确立了土地有偿有期限使用制度，为房屋的商品化提供了法律依据，从法律上确立了房地产业的国民经济支柱产业地位。

2、【国发（1994）43号】国务院关于深化城镇住房制度改革的决定（一九九四年七月十八日）

伴随着《中华人民共和国房地产管理法》的颁布施行，国务院立刻在【国发（1992）61号】《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》基础上，将其中的“继续深化城镇居民住房制度改革。”作为专项工作以国家政策的形式在全国进行全面安排部署，专门下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，在全国全面推行住房制度改革。那么，该怎样全面认识城镇住房制度改革呢？

（1）城镇住房制度改革的根本目的和基本内容

第一、城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，其根本目的是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。

第二、城镇住房制度改革的基本内容是：把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。

第三、城镇住房制度改革要坚持配套、分阶段推进。近期的任务是：全面推行住房公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，大力发展房地产交易市场和社会化的房屋维修、管理市场，加快经济适用住房建设，到本世纪末初步建立起新的城镇住房制度，使城镇居民住房达到小康水平。

随着房地产业配套法律体系的完善，城镇住房制度改革进入快速通道。国家提出了配套的“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。”在这个文件中国家已经提出了“社会保障性质”的概念。但是，基于社会发展和对房地产规律的认识限制，并没有对“社会保障性质”有深入的触及。只是谈到建立针对于中低收入家庭，具有社会保障性质的经济适用住房供应体系。今天回头看来，国家的设想是理想化的，挺美好的，“居者有其屋，人人都有房”应该是当时的基本出发点，不会预见到今天发展市场经济必然就会出现适当的贫富差距，会出现一批没有能力购买住房的群体，现阶段他们需要通过国家兜底实现住房保障。当然，随着我国建设社会主义现代化强国，实现“两个一百年”目标的逐步达成，特别是2019年8月18日《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》正式公布，深圳市的新时代使命，就是建设中国特色社会主义先行示范区，创建社会主义现代化强国的城市范例。我们可以观察，深圳市如何破解贫富差距下的住房保障问题，是否能给与我们新的启示。

（五）1998年7月—2001年，住房分配货币化改革全面展开、新住房制度初建阶段。

做好了一切前期准备以后，自1998年开始进入了新的住房改革阶段。1998年7月3日，国务院颁布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》【国发（1998）23号】（简称23号文件，一九九八年七月三日）。拉开了以取消福利分房为特征的中国住房制度改革的序幕。该文件主要内容摘录：

1、建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系

（1）对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收高的家庭购买、租赁市场价商品住房。住房供应政策具体办法，由市(县)人民政府制定。

说明：在前期的住房制度改革推进中，国家认识到部分家庭确实不具备购买住房的条件和能力，只能通过政府和单位提供廉租住房解决住房问题。

首次提出了“最低收入家庭”和“廉租住房”的概念。

（2）廉租住房可以从腾退的旧公有住房中调剂解决，也可以由政府或单位出资兴建。廉租住房的租金实行政府定价。具体标准由市(县)人民政府制定。

说明：首次提出了廉租住房可以由政府或单位出资兴建的措施。

（3）购买经济适用住房和承租廉租住房实行申请、审批制度。具体办法由市（县）人民政府制定。

说明：首次提出了廉租住房申请条件实行“一城一策”制度。

2、继续推进现有公有住房改革，培育和规范住房交易市场

（1）按照《决定》规定，进一步搞好现有公有住房出售工作，规范出售价格。从1998年下半年起，出售现有公有住房，原则上实行成本价，并与经济适用住房房价相衔接。要保留足够的公有住房供最低收入家庭廉价租赁。

说明：自此文件开始，今天大家耳熟能详的“廉租住房”概念才真正形成。同时，现在年龄在45岁左右的人员应该会有记忆，自1998年以后各地方、各单位的新建的“集资建房”、“经济适用住房”陡然提速，抓住机遇的单位都通过这种方式给职工建设了满意的新房子，初步缓解了单位年轻职工、中年职工的住房需求。

国务院43号文件和23号文件都特别强调了中国高收入阶层和中高收入阶层用市场的办法来购买和租赁商品房。对于广大的中低收入阶层，以公租房出售、经济适用住房为主。对于低收入家庭用廉租房办法解决住房问题。但是，在实际运行中，公租房出售完毕后，经济适用住房供应体系并未真正建立，没有成为广大中低收入阶层解决住房问题的主渠道，国家又推出了限价商品房，共有产权房等等，似乎都存在着一定的问题，特别是对于“三、四、五线城市”作用不大，对“一线、准一线、二线省会城市”作用有限，不能从根本上解决城市中低收入阶层的住房问题。其中的原因需要深入思考。

国家原来设想建立经济适用住房、限价商品住房等中低收入阶层的住房供给体系设想。

第一种模式：将房屋当成保值投资品，锁定资产价值，便于保值变现，当家庭情况好转或者需要资金的情况下按市场价值转让，当然需要给国家补缴出让金或者土地收益。例如：在一线城市，第一手5000元/平方米，购买的经适房，5年后按照10000元/平方米转让，给国家补缴入地出让金1500元/平方米。这样个人、国家都有收益，就可以持续发展。但是忽略了两个问题：第一、在“一线、准一线、省会城市”房价上涨较快的情况下是没有问题的。如果在“三、四、五线城市”房价进入下行通道如何处理？第二、第一手买入经适房的人，一旦出手该房，则该房屋补缴出让金或者土地收益后就转化为商品房了，就失去了经济适用住房的功能。这种模式存在四个问题：第一、城市中低收入家庭是一个庞大的动态变化的群体，国家只有不断投入巨大财力建设经济适用房，才能维持这个模式，财政是否能够承受得了。第二、由于政府运作机制问题，也很难准确测算应当补缴出让金或者土地收益比例，无法及时灵活地反映市场的供需。土地收益金少了，国有资产流失了，个人挣得就多了，这样就会出现黑幕交易，造成社会分配不公。第三、这种模式只在“一线、准一线、二线省会城市”人口大量流入，房价攀升的城市会起作用，在人口大量流出，房价维持不变或进入下行通道的城市作用不大。第四、对于高收入人群没有准确的界定。有房子的就不算是高收入人群么？显然不能这样简单定义。当时的大数据共享工作也没有今天应用这么广泛，造成审核难，认定难。

第二种模式：经适房只能转让给符合经适房购房条件的家庭，让经适房封闭运行。国家介入房屋转让，限制转让价格，房产的资产保值功能没有了，不能准确反映房产价值体系。比如：在一线城市，第一手5000元/平方米，购买的经适房，5年后需要转让了，强行让按照原价5000元/平方米卖出给符合经适房购买资格的人员，房子没有了资产的属性，和租赁就没有什么区别了，这是不符合市场经济原则的，类似于改革开发初期的“双轨制”，就会产生“黑市”交易，会带来一系列的管理问题。

以上问题也是前几年曾经出现过的公共租赁住房出售政策实施前，所担心的问题之一。所以，经济适用住房只是阶段性（大部分地区已经停止），局限性（更适合一线、准一线城市）地解决部分中低收入阶层的住房问题，而无法从根本上解决住房问题。真正能够从根本上解决问题的只有公租房、保障性租赁住房。家庭条件好了可以退出保障性住房，到商品房市场购买住房，通过商品房（二手房）市场中的细分市场，高端、中端、低端来解决住房问题。公共租赁住房可以一直承租，但是承租家庭不拥有产权，属于政府的资产，承租人是动态流动的，在一定条件下就可以实现进出相对平衡，这对于城市管理是有益的。最终可能在“三、四、五线城市”房地产市场只有公共租赁住房和商品房（二手房）两种供应体系。

2、建设部【建设部令（1999）70号】《城镇廉租住房管理办法（已废止）》（1999年4月19日）

（1）《办法》明确：第一条，为建立和完善多层次的住房供应体系，解决城镇最低收入家庭的住房问题，根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，制定本办法。

说明：建设部紧跟着就出台了配套政策《城镇廉租住房管理办法（已废止）》。对城镇中低收入住房困难家庭群体中最迫切的最低收入家庭住房问题予以解决。

（2）第二条，城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。城镇最低收入家庭的认定标准由市、县人民政府制定。

说明：这个《办法》明确提出了住房领域实施社会保障职能的概念。第一次把“廉租住房”进入落地操作阶段。此时的“廉租住房”以实物配租为主。

第三节 社会主义探索时期的住房制度

——二次房改前期阶段

2003—2011年作为二次房改前期

以2012年党的十八大召开为历史分界点，这里将2003—2011年作为二次房改前期，这时期围绕理念、机构与职能范畴的保障房制度建设加快，直接促进保障房建设规模空前，大步迈向与商品房相协调的格局。

住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定。因而，要处理好政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。由于市场配置的对象是商品房，政府保障中低收入群体的住房类别是保障房，因而，该制度在本质上也可概括为商品房与保障房相协调的住房制度，即“两房协调”的新住房制度。完善的住房新体制或新住房体制的模式，应该就是市场配置和政府保障相结合的、两房协调的住房体制。它的建立，将为促进住房体系长期平稳较快发展提供深层持久的制度动力。

2010年以后各地相续组建了住房保障机构，开始大规模建设、管理保障性住房。

（一）【国发（2003）18号】国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知（二○○三年八月十二日）

1、《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发〔1998〕23号)发布五年来，城镇住房制度改革深入推进，住房建设步伐加快，住房消费有效启动，居民住房条件有了较大改善。以住宅为主的房地产市场不断发展，对拉动经济增长和提高人民生活水平发挥了重要作用。同时应当看到，当时我国房地产市场发展还不平衡，一些地区住房供求的结构性矛盾较为突出,房地产价格和投资增长过快；房地产市场服务体系尚不健全，住房消费还需拓展；房地产开发和交易行为不够规范，对房地产市场的监管和调控有待完善。

该文件对相关问题进行了明确和定性：

（1）加强经济适用住房的建设和管理。经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房。要通过土地划拨、减免行政事业性收费、政府承担小区外基础设施建设、控制开发贷款利率、落实税收优惠政策等措施，切实降低经济适用住房建设成本。对经济适用住房，要严格控制在中小套型，严格审定销售价格，依法实行建设项目招投标。经济适用住房实行申请、审批和公示制度，具体办法由市(县)人民政府制定。集资、合作建房是经济适用住房建设的组成部分，其建设标准、参加对象和优惠政策，按照经济适用住房的有关规定执行。任何单位不得以集资、合作建房名义，变相搞实物分房或房地产开发经营。

说明：从2003年起，单位“集资、合作建房”定性为“经济适用住房建设的组成部分”。按照经济适用住房政策标准建设，由于监管问题，也为后来的“经济适用房”带来了一系列的问题。比如2016年的全省审计，一些地市至今都有问题没有消化掉。

（2）建立和完善廉租住房制度。要强化政府住房保障职能，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。以财政预算资金为主，多渠道筹措资金，形成稳定规范的住房保障资金来源。要结合当地财政承受能力和居民住房的实际情况，合理确定保障水平。最低收入家庭住房保障原则上以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅。

说明：国家已经开始着手建立廉租住房制度。强调强化政府住房保障职能，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。以财政预算资金为主。并将廉租住房保障的方式由“实物配租”扩展为“租赁补贴”，由于这时候国家尚未进行大规模的“廉租住房”建设，无法进行“实物配租”，所以强调：最低收入家庭住房保障原则上以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅。这是保障方式“实物配租”与“租赁补贴”概念出现的原型。

（3）搞活住房二级市场。要认真清理影响已购公有住房上市交易的政策性障碍，鼓励居民换购住房。除法律、法规另有规定和原公房出售合同另有约定外，任何单位不得擅自对已购公有住房上市交易设置限制条件。各地可以适当降低已购公有住房上市出售土地收益缴纳标准；以房改成本价购买的公有住房上市出售时，原产权单位原则上不再参与所得收益分配。要依法加强房屋租赁合同登记备案管理，规范发展房屋租赁市场。

说明：从2003年起，各地陆续开始允许“房改房”上市交易，这和1998年房改时政策确定的5年后可以上市交易的规定是一致的。

2、【建设部令（2004）120号】建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局城镇最低收入家庭廉租住房管理办法（已废止）（本办法自2004年3月1日起施行，1999年4月22日发布的《城镇廉租住房管理办法》（建设部令第70号）同时废止。）

建设部紧跟着出台了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，目的是为建立和完善城镇廉租住房制度，保障城镇最低收入家庭的基本住房需要。

政策明确：

（1）城镇最低收入家庭廉租住房保障方式应当以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。

（2）实物配租的廉租住房来源应当以收购现有旧住房为主，限制集中兴建廉租住房。

（3）实物配租应面向孤、老、病、残等特殊困难家庭及其它急需救助的家庭。

（二）【国发（2007）24号】国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见（二○○七年八月七日）

1、住房问题是重要的民生问题。党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。20多年来，我国住房制度改革不断深化，城市住宅建设持续快速发展，城市居民住房条件总体上有了较大改善。但也要看到，城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难。

经过三年的实践，国家发现虽然解决了城镇最低收入家庭廉租住房保障问题，但是由于城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，造成部分城市低收入家庭住房还比较困难，新的住房矛盾问题又出现了。建设部《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》显然已经无法满足现实需要。国务院文件提出进一步建立健全城市廉租住房制度，提出几点要求：

（1）逐步扩大廉租住房制度的保障范围。确立了城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。

（2）2007年底前，所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保。

（3）2008年底前，所有县城要基本做到应保尽保。

（4）"十一五"期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。首次提出了“城市最低收入住房困难家庭”和“城市低收入住房困难家庭”概念。

（5）2008年底前，东部地区和其他有条件的地区要将保障范围扩大到低收入住房困难家庭。

（6）对改善农民工居住条件做了部署，这里实际上为城中村改造中配建产权属于村集体的“农民工公寓”、“农民工宿舍”已经给了政策空间，只是我们在工作中没有城市认真研究执行或者无法落地实施，否则，今年【国办发（2021）22号】国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见中关于保障性租赁住房的问题就相对容易解决。

（7）对“加快对集中成片棚户区的改造”和“极推进旧住宅区综合整治”工作进行了部署。

说明：此文件拉开了中国住房保障工作快速化进程的序幕。从2008年开始，各地市的廉租住房保障工作全面推开，政府通过投资建设廉租住房这个“抓手”，真正实现了对城市最低收入家庭和城市低收入家庭实现“实物配租”保障的落实。

（8）合理确定廉租住房保障对象和保障标准。廉租住房保障对象的家庭收入标准和住房困难标准，由城市人民政府按照当地统计部门公布的家庭人均可支配收入和人均住房水平的一定比例，结合城市经济发展水平和住房价格水平确定。廉租住房保障面积标准，由城市人民政府根据当地家庭平均住房水平及财政承受能力等因素统筹研究确定。廉租住房保障对象的家庭收入标准、住房困难标准和保障面积标准实行动态管理，由城市人民政府每年向社会公布一次。

说明：第一次提出廉租住房保障对象条件，每年向社会公布一次。

2、【建设部令（2007）162号】廉租住房保障办法（已经2007年9月26日建设部第139次常务会议讨论通过，经发展改革委、监察部、民政部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、统计局联合签署，现予公布，自2007年12月1日起施行）

（1）政策目的是“为促进廉租住房制度建设，逐步解决城市低收入家庭的住房困难，制定本办法”。

说明：国家已经意识到，一次性解决城市低收入群体的住房问题是不现实的。只能分步实施，逐步解决。最终通过社会整体进步，消灭贫困，实现全民小康来实现。

（2）政策适用范围为“城市低收入住房困难家庭的廉租住房保障及其监督管理，适用本办法”

说明：这里为什么不再提“城镇最低收入住房困难家庭”呢，从这时起“城镇最低收入住房困难家庭”已经被“城市居民最低生活保障家庭”的概念取代了。

（3）廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租等相结合。

说明：这里首次规范提出了“货币补贴和实物配租”保障方式的概念。

（4）实施廉租住房保障，主要通过发放租赁补贴，增强城市低收入住房困难家庭承租住房的能力。这里规定了廉租住房保障方式主要以发放租赁补贴为主。

（5）有条件的地区，对城市居民最低生活保障家庭，可以免收实物配租住房中住房保障面积标准内的租金。

说明：这是对“城市低保家庭”租金减免的政策依据。

（6）实物配租的廉租住房来源主要包括：政府新建、收购的住房。

说明：这是大规模建设廉租住房的政策依据，从2008年开始，各地方政府开始大批量建设廉租住房。

（7）申请与核准

说明：首次对申请廉租住房应当提供的材料进行了规范，对审批的程序进行了规范。

3、【豫政（2007）72号】河南省人民政府《关于贯彻国发〔2007〕24号文件切实解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》（二○○七年十月十五日）

（1）廉租住房租金收入实行收支两条线管理，专项用于廉租住房的维护和管理。

说明：第一次明确提出了廉租住房租金收入实行“收支两条线”管理。

（2）建立健全廉租住房申请、审核及退出制度。廉租住房保障实行申请、审核、公示、轮候和年度复核制度。对通过逐级审核和公示无异议的家庭，由住房保障管理部门予以登记并在规定时间内书面通知。享受廉租住房的家庭实行年度复核制，复核合格的继续享受廉租住房保障，不合格的退出廉租住房保障范围。

说明：第一次明确提出了廉租住房“年度复核制”。

4、【财综（2007）64号】廉租住房保障资金管理办法（二〇〇七年十月三十日）

（1）廉租住房保障资金是指按照国家规定筹集并用于廉租住房保障的专项资金。

（2）廉租住房租金收入严格按照财政部规定实行“收支两条线”管理，专项用于廉租住房维护和管理，不足部分在一般预算中安排。廉租住房租金与廉租住房保障资金不得混同安排使用。

说明：从财政部门专业管理角度，提出廉租住房租金收入严格按照财政部规定实行“收支两条线”管理。

（3）廉租住房保障资金实行项目预算管理。市县廉租住房行政主管部门应当会同有关部门于每年第三季度根据下年度廉租住房保障计划，编制下年度廉租住房保障支出项目预算，经同级财政部门审核，并报经同级人民政府提请同级人大批准后实施。

说明：从财政管理角度，明确了对廉租住房保障资金实行项目预算管理，这是保障房制度得以持续发展的资金动力。

（3）市县财政部门应当配合同级廉租住房行政主管部门会同民政部门建立廉租住房保障对象的动态监管机制，对于年度享受廉租住房保障的低收入家庭的收入状况进行跟踪复核，确认其是否可以继续享受廉租住房保障制度。对于不符合廉租住房保障条件的，应当停止发放租赁补贴、按照市场租金收取廉租住房租金或收回配租的廉租住房。

说明：第一次提出会同民政部门对廉租住房保障对象实行“动态监管机制”。

（4）发放租赁补贴开支，指利用廉租住房保障资金向符合廉租住房保障条件的低收入家庭发放的租赁补贴支出。

说明：第一次政策确定廉租住房租赁补贴的资金来源是廉租住房保障资金。

5、【民发（2008）156号】民政部、国家发展改革委、公安部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、人民银行、税务总局、工商总局、统计局、证监会《城市低收入家庭认定办法》（二〇〇八年十月二十二日）

（1）为规范廉租住房、经济适用住房保障以及其他社会救助工作中的城市低收入家庭收入核定行为，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号)，制定以下办法。

说明：该办法是针对与规范廉租住房保障的文件。认定的是城市低收入家庭的收入核定行为。

（2）本办法所称城市低收入家庭，是指家庭成员人均收入和家庭财产状况符合当地人民政府规定的低收入标准的城市居民家庭。家庭成员是指具有法定赡养、抚养或扶养关系并共同生活的人员。

说明：针对于城市低收入家庭必须具有城市居民家庭身份。家庭成员是指具有法定赡养、抚养或扶养关系并共同生活的人员。

（3）县(市、区)以上人民政府发展改革、价格、公安、财政、人力资源社会保障、住房城乡建设(房地产)、金融、税务、工商、统计等部门在各自职责范围内做好城市低收入家庭收入核定的有关工作。

说明：正式提出了城市低收入家庭收入核定的工作配合机制。

（4）城市低收入家庭收入标准主要包括家庭收入和家庭财产两项指标，应当根据当地经济和社会发展水平，统筹考虑居民人均可支配收入、最低生活保障标准、最低工资标准以及住房保障和其他社会救助的关系，以满足城市居民基本生活需求为原则，按照不同救助项目需求和家庭支付能力确定。

说明：对收入有了明确的定义：主要包括家庭收入和家庭财产两项指标。

（5）家庭收入是指家庭成员在一定期限内拥有的全部可支配收入，包括扣除缴纳的个人所得税以及个人缴纳的社会保障支出后的工薪收入、经营性净收入、财产性收入和转移性收入等。 家庭财产是指家庭成员拥有的全部存款、房产、车辆、有价证券等财产。

说明：提出了收入和财产的定义。

（6）家庭成员按照国家规定获得的优待抚恤金、计划生育奖励与扶助金、教育奖(助)学金、寄宿生生活费补助以及见义勇为等奖励性补助，不计入家庭收入。

说明：定义了有关不计入家庭收入的情形。

（7）经申请低收入核定的家庭授权，县(市、区)人民政府民政部门以及街道办事处或者乡镇人民政府，可以对家庭成员的收入和财产状况进行查询。公安(户籍和车辆管理)、人力资源社会保障(社会保险)、住房城乡建设(房地产)、金融、工商、税务、住房公积金等部门和机构应当予以配合。具体查询办法由民政部会同有关部门另行规定。

说明：关于部门之间联合查询的问题进行了规定。

（8）城市居民最低生活保障家庭可直接认定为城市低收入家庭，不再重复进行家庭收入核定。

说明：城市居民最低生活保障家庭是城市低收入家庭的一种特殊类型。

（9）城市低收入家庭应当按年度向所在地街道办事处或者乡镇人民政府如实申报家庭人口、收入以及财产的变动情况。街道办事处或者乡镇人民政府应当对申报情况进行核实，并将申报及核实情况报送县(市、区)人民政府民政部门。

说明：提出了年度申报的制度。申报人口、收入，申报财产的变动情况。

（10）各地应当逐步建立城市家庭收入审核信息系统，有效利用公安(户籍和车辆管理)、人力资源社会保障(社会保险)、住房城乡建设、金融、工商、税务、住房公积金等政府部门及有关机构的数据，实现信息共享，方便信息比对和核查，建立科学、高效的收入审核信息平台。

说明：提出建立审核信息系统的问题，提出了建立共享信息平台的问题。

（11）申请低收入核定的家庭不如实提供相关情况，隐瞒收入和财产，骗取城市低收入家庭待遇的，由县(市、区)人民政府民政部门取消已出具的家庭收入核定证明，并记入人民银行企业和个人信用信息基础数据库及有关部门建立的诚信体系。

说明：对于提供虚假信息的申请家庭可以记入人民银行企业和个人信用信息基础数据库及有关部门建立的诚信体系。这是建立惩戒机制的政策依据。

6、【民发〔2009〕3号】省民政厅、省发展改革委员会、省公安厅、省财政厅省人力资源和社会保障厅、省住房和城乡建设厅、中国人民银行郑州中心支行、省地方税务局、省工商行政管理局、省统计局、中国证券监督管理委员会河南省监管局《河南省城市低收入家庭认定办法》（二○○九年九月二十八日）

（1）家庭成员是指具有法定赡养、抚养或扶养关系并共同生活的人员。具体包括下列人员:
　　(一)夫妻;(二)父母与未成年的子女(包括养子女、继子女、非婚生子女),祖父母、外祖父母与父母双亡的孙子女、外孙子女;(三)子女与无生活来源的父母(继父母),孙子女、外孙子女与子女亡故的祖父母、外祖父母;(四)兄、姐与父母双亡或父母无力抚养的未成年的弟、妹;(五)父母与丧失劳动能力或未完全丧失劳动能力、但收入不足以维持生活的子女,在校就读的确无独立生活能力和条件的子女;(六)民政部门根据本条原则和有关程序认定的其他人员。

说明：对于家庭成员的构成进行了详细的列举。

（2）家庭收入是指家庭成员在一定期限内拥有的全部可支配收入,包括扣除缴纳的个人所得税以及个人缴纳的社会保障支出后的工薪收入、经营性净收入、财产性收入和转移性收入、其他收入等。
　　说明：对收入进行了详细的定义，有助于大家在开展低收入家庭资格核查时注意审核的方面和数据资源的来源。

（3）县(市、区)廉租(经济适用)住房保障部门应定期向本级民政、财政等部门反馈本辖区享受住房保障家庭发放租赁补贴及实物配租的变化情况,以便民政、财政部门及时登记归档。

说明：建立了与民政部门之间的信息互通机制。住房保障是社会保障的其中一项内容，未来国家是否有可能建立一个“保障部”集中所有的社会保障，比如：社保、医保、低保、住房保障等等也未可知。总之加强部门之间的保障信息共享机制有利于从更高的层面看待社会保障问题，这也是国家需要从社会的角度考虑各类保障之间的综合平衡问题。

（三）【国办发（2010）4号】国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知（二〇一〇年一月七日）

1、国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》

（1）各地要通过城市棚户区改造和新建、改建、政府购置等方式增加廉租住房及经济适用住房房源，着力解决城市低收入家庭的住房困难。要加快建设限价商品住房、公共租赁住房，解决中等偏下收入家庭的住房困难。全面启动城市和国有工矿棚户区改造工作，继续推进林区、垦区棚户区改造。同时，加大农村危房改造力度，适当增加试点户数。

说明：首次提出“公共租赁住房”概念，解决中等偏下收入家庭住房困难。首次提出“中等偏下收入家庭”的概念。首次提出“城市和国有工矿棚户区改造”，首次提出“农村危房改造”。

（四）【国发（2010）10号】国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知（二○一○年四月十七日）

（1）按照政府组织、社会参与的原则，加快发展公共租赁住房，地方各级人民政府要加大投入，中央以适当方式给予资金支持。

说明：提出了加快发展公共租赁住房的概念。

2、【建保（2010）62号】住建部关于加强廉租住房管理有关问题的通知（二〇一〇年四月二十三日）

（1）各市、县人民政府要落实经国务院同意印发的《城市低收入家庭认定办法》（民发〔2008〕156号）的有关规定，明确廉租住房保障申请人的收入和资产申报义务，抓紧建立住房保障、公安（车辆和户籍管理）、人力资源和社会保障（社会保险）、房地产、金融、工商、税务、住房公积金等部门和机构的信息共享机制，着力提高廉租住房保障资格审核工作的准确性。

说明：首次提出部门之间数据共享机制，着力提高廉租住房保障资格审核工作的准确性。

（2）集中建设的廉租住房小区的管理和服务，可由租户自我管理、自我服务，也可以选择专业化的物业服务企业或原公有住房管理机构承担。在其他项目中配建的廉租住房管理和服务，要纳入项目统一的物业管理。

说明：对廉租住房小区管理提出了三种模式：自我管理、专业物业公司管理、原有公有住房管理机构承担。

（3）强化廉租住房租金管理，提高廉租住房租金和服务收费的缴交率。对不按合同约定缴纳租金并经催交无效的，可以通报承租人所在单位并从承租人工资收入中直接划扣。

说明：从政策层面给出了一条廉租住房欠缴租金承租人的催缴渠道。

（4）正在享受实物配租廉租住房或领取廉租住房租赁补贴的家庭，再购买其他住房的，应当办理廉租住房保障退出手续。

说明：从政策层面提出了廉租住房租赁补贴家庭退出保障的一种情形。

（5）房屋登记机构办理房屋权属登记时，应根据住房保障部门提供的信息，比对申请登记人家庭成员是否正在享受廉租住房保障的信息。

说明：从政策层面提出了一种联防联控机制，从源头防止廉租住房保障家庭违规行为的发生，从被动向主动防控转变。

3、【建保（2010）87号】建设部关于加快发展公共租赁住房的指导意见（二〇一〇年六月八日）

（1）由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。同时，随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善。

说明：正式提出了“中等偏下收入住房困难家庭”，“新职工”、“外来务工人员”三个群体概念。

（2）公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。

说明：首次提出了“新就业职工”、“有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员（在城市有稳定就业的外来务工人员）”的概念，并纳入保障范围。

（3）公共租赁住房租金水平，由市、县人民政府统筹考虑住房市场租金水平和供应对象的支付能力等因素合理确定，并按年度实行动态调整。符合廉租住房保障条件的家庭承租公共租赁住房的，可以申请廉租住房租赁补贴。

说明：提出了公共租赁住房租金问题。由于目前还没有建立符合公共租赁住房保障资格家庭可以发放租赁补贴的制度，所以，这类家庭可以申请廉租住房租赁补贴。

（4）公共租赁住房出租人与承租人应当签订书面租赁合同。公共租赁住房租赁合同期限一般为3至5年，合同示范文本由省、自治区、直辖市住房城乡建设（住房保障）部门制订。承租人应当按照合同约定合理使用住房，及时缴纳租金和其他费用。租赁合同期满后承租人仍符合规定条件的，可以申请续租。

说明：提出了公共租赁住房租赁合同问题以及租赁期限届满后的续租问题。

（5）公共租赁住房只能用于承租人自住，不得出借、转租或闲置，也不得用于从事其他经营活动。承租人违反规定使用公共租赁住房的，应当责令退出。承租人购买、受赠、继承或者租赁其他住房的，应当退出。对承租人拖欠租金和其他费用的，可以通报其所在单位，从其工资收入中直接划扣。

说明：首次提出了公租房未退出借、转租、闲置的概念。对拖欠租金的提出了处理办法。

4、【财综（2010）50号】财政部、发改委、住建部中央补助公共租赁住房专项资金管理办法（二〇一〇年七月八日，本办法自2010年1月1日起施行）

（1）公租房补助资金的补助范围为已纳入省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府及新疆生产建设兵团（以下简称省级）批准的公共租赁住房发展规划和年度计划的公共租赁住房项目，不包括廉租住房项目。

说明：对中央公租房补助资金的使用做出了规定。

5、【财税（2010）88号】关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知（二〇一〇年九月二十七日）

（1）对公租房经营管理单位购买住房作为公租房，免征契税、印花税；对公租房租赁双方签订租赁协议涉及的印花税予以免征。

（2）对经营公租房所取得的租金收入，免征营业税、房产税。公租房租金收入与其他住房经营收入应单独核算，未单独核算的，不得享受免征营业税、房产税优惠政策。

（3）上述政策自发文之日起执行，执行期限暂定三年，政策到期后将根据公租房建设和运营情况对有关内容加以完善。

6、【豫财综〔2010）85号】河南省财政厅、发展改革委、住房城乡建设厅《河南省公共租赁住房专项资金奖补办法》（二〇一〇年十月二十二日，本办法自2010年1月1日起施行）

（1）本办法所指公共租赁住房专项资金是指中央财政补助和省级财政安排的公共租赁住房专项补助资金（以下简称公租房补助资金）。

说明：河南省出台了具体落实公租房建设补助资金的拨付办法。

7、【豫政（2011）4号】河南省人民政府《关于促进农民进城落户的指导意见》（二○一一年一月十二日）

（1）重点解决长期在城市工作生活的农民工以及新生代农民工进城落户问题,确保符合条件的农民进得来、留得住、过得好,为加快城乡一体化发展、调整优化城乡结构和城镇化快速健康发展奠定坚实基础。

说明：提出了长期在城市工作生活的农民工和新生代农民工概念。

（2）进一步扩大廉租住房保障范围。各省辖市、县(市)要根据本地实际情况,逐步提高廉租住房保障标准。对在本地务工2年以上(凭劳动合同和基本养老保险费、基本医疗保险费缴纳证明)的进城农民,其住房面积、收入水平低于当地政府公布的廉租住房保障标准的,省辖市、县(市)政府要逐步将其纳入廉租住房保障范围。

说明：河南省首次提出了在城市工作生活的农民工和新生代农民工可以纳入廉租住房保障范围。

(3)加快公共租赁住房建设步伐。各地要结合城市棚户区和城中村改造,配建一定比例的公共租赁住房。在城市新区、产业聚集区、专业园区等用工较为集中的区域配套建设职工公寓,同步搞好相关配套公共服务设施建设,满足进城农民住房需要。鼓励招用进城农民数量较多的企业在依法取得的企业用地范围内建设农民工集体公寓,探索支持农村集体经济组织依照规划利用集体建设用地建设公共租赁住房。各地要加大对公共租赁住房建设的支持力度,把公共租赁住房建设用地纳入年度土地供应计划,予以重点保障。各省辖市政府要明确公共租赁住房建设投资主体,组建或利用现有的投融资平台,广泛吸纳社会资金参与公共租赁住房建设,并从土地出让净收益和财政预算资金中筹集启动资金。加快研究制定公共租赁住房管理、维修以及融资贴息等政策。认真落实国家公共租赁住房建设和运营的税收优惠政策。公共租赁住房建设涉及的行政事业性收费和政府性基金按照经济适用房的相关政策执行。

8、【豫政（2011）52号】河南省人民政府《关于加快发展公共租赁住房的意见》（二○一一年六月十五日）

（1）第一次正式提出了“外来务工人员”和“新就业大中专毕业生”的概念。

（2）严格配租管理。各省辖市、县(市、区)政府要根据当地经济社会发展水平、居民收入和住房状况,合理确定公共租赁住房保障对象标准,定期调整并向社会公布。要逐步完善公共租赁住房申请、审核、公示、轮候、复核机制,政府组织建设的公共租赁住房实行公开配租,承租人所在单位或社区、居委会负责资格初审,市、县级住房城乡建设部门负责审批,初审和审批合格名单要以适当方式进行公示。社会投资机构或企业自主投资建设的公共租赁住房,出租和管理由房屋产权单位负责,租赁对象和租金价格报当地公共租赁住房管理部门备案。租赁期限一般不超过5年,合同期满应重新对承租人进行资格审核,符合条件的可继续承租。

说明：提出政府组织建设的公共租赁住房实行公开配租的机制。确定了申请流程为社区初审、市、县级住房城乡建设部门负责审批。确定了两级公示制度。确定了租赁合同约定租赁期限不超过5年。

第四节 社会主义探索时期的住房制度

——二次房改后期阶段

2012年至今作为二次房改后期

（五）【国办发（2011）45号】国务院办公厅关于保障房建设和管理的指导意见（二○一一年九月二十八日）

在党的十八大召开前夕，国务院办公厅下发本文件。我们系统回顾一下2011年前所下达的各类文件，多涉及保障性住房的建设和管理方面，比较零散，没有提出系统化的管理要求。从本文开始国家对保障房的建设、资格准入和后期管理提出系统性的要求，要将住房保障工作推向制度化、规范化的道路。

（1）重点发展公共租赁住房。公共租赁住房面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员供应，单套建筑面积以40平方米左右的小户型为主，满足基本居住需要。租金标准由市县人民政府结合当地实际，按照略低于市场租金的原则合理确定。发展公共租赁住房，对于完善住房供应和保障体系、引导合理住房消费、缓解群众住房困难，实现人才和劳动力有序流动、促进城镇化健康发展具有十分重要的意义。各地要根据实际情况适当增加公共租赁住房供应，人口净流入量大的大中城市要提高公共租赁住房建设的比重。

说明：正式提出了公共租赁住房面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员供应的概念。

（2）城镇低收入住房困难家庭较多、小户型租赁住房房源不足的地区，要加快建设廉租住房，提高实物配租比例。逐步实现廉租住房与公共租赁住房统筹建设、并轨运行。

说明：国家并没有将廉租住房与公共租赁住房两种形式的保障类型合并，而只是将两种形式的保障性住房进行统筹建设、并轨运行。

（3）规范准入审核。市县人民政府要根据当地经济社会发展水平、居民收入、住房状况，合理确定保障对象住房困难、家庭收入(财产)的具体标准，定期调整，并向社会公布。完善住房保障申请、审核、公示、轮候、复核制度。健全住房城乡建设、民政、公安、税务、金融等部门及街道、社区协作配合的家庭住房和经济状况审核机制。保障性住房申请人应当如实申报家庭住房、收入和财产状况，声明同意审核机关调查核实其家庭住房和资产等情况。审核机关调查核实申请人住房、金融资产、车辆等财产的，有关机构应当依法提供便利。严禁以任何形式向不符合住房困难标准的家庭供应保障性住房。切实防范并严厉查处骗租骗购保障性住房、变相福利分房和以权谋私行为。对以虚假资料骗购、骗租保障性住房的，一经查实应立即纠正，并取消其在5年内再次申请购买或租赁保障性住房的资格。建立住房保障诚信档案，完善失信惩戒制度。

说明：首次提出了完善住房保障申请、审核、公示、轮候、复核制度。

从政策层面提出对个人隐私的尊重，对个人信息的保护，在个人知情授权的前提下查询个人信息。

首次提出了建立住房保障诚信档案，完善失信惩戒制度。

（4）加强使用管理。市县人民政府应当建立住房保障管理信息系统，完善保障性住房和保障对象档案，动态监测住房保障对象家庭人口、住房和经济状况变化情况。建立公众监督机制，落实信息公开，充分发挥社会监督作用。定期检查保障性住房使用情况，对违反规定将保障性住房出售、转借、出租(转租)、闲置、改变用途且拒不整改的，应当按照有关规定或者合同约定收回。对中介机构违规代理出售、出租保障性住房的，应当依法给予处罚。保障性住房的使用人要按有关规定和合同约定使用住房，不得擅自改变房屋结构，影响房屋质量安全和使用功能。保障性住房小区可以实行住户自我管理、自我服务，也可以聘请专业机构提供物业服务。

说明：随着住房保障工作的进一步发展，对住房保障管理提出了进一步的要求。传统的手工模式已经不能满足工作需要。必须使用现代化管理技术手段，研发住房保障管理信息系统。同时，在后期的管理中出现的一系列的问题，比如出售、转借、出租(转租)、闲置、改变用途等等，需要进行解决。

（5）健全退出机制。廉租住房、公共租赁住房承租人经济状况改善，或通过购置、继承、受赠等方式取得其他住房，不再符合相应的住房保障条件的，应当在规定期限内腾退；逾期不腾退的，应当按市场价格交纳租金。经济适用住房购房人通过购置、继承、受赠等方式取得其他住房，不再符合经济适用住房保障条件的，应当退出经济适用住房，或者通过补交土地收益等价款取得完全产权。对拒不服从退出管理的，可以依照规定或合同约定申请人民法院强制执行。

说明：提出了廉租住房、公共租赁住房退出机制问题。

2、【豫政办（2012）158号】河南省人民政府办公厅《关于加强廉租住房和公共租赁住房入住管理的指导意见》（低保3倍收入）（二○一二年十一月九日）

1、逐步降低保障性住房准入门槛。凡经民政部门认定人均收入低于最低生活保障标准3倍且经房产管理部门认定人均住房建筑面积低于15平方米的城镇家庭,均应将其纳入廉租住房保障范围。

说明：提出了廉租住房认定的两个具体标准。

2、逐步降低保障性住房准入门槛。凡经房产管理部门认定人均住房建筑面积低于15平方米的新就业职工、外来务工人员,均应将其纳入公共租赁住房保障范围。

说明：提出了对于新就业职工和外来务工人员申请公共租赁住房认定的具体标准。

3、各地可结合实际情况适当放宽标准,使住房保障政策惠及更多城镇家庭、新就业职工和外来务工人员。同时,城市新区、城市组团、产业集聚区建设过程中转移的人口符合住房保障条件的,要将其纳入住房保障范围。

说明：提出了对城镇家庭、新就业职工和外来务工人员放宽住房保障认定标准。

4、逐步实现廉租住房与政府投资的公共租赁住房并轨运行。并轨后廉租住房对象纳入公共租赁住房保障范围,优先保障,租金按廉租住房标准交纳。廉租住房也可转为公共租赁住房使用。

说明：提出了两房并轨运行的问题。并轨后是把廉租住房和公共租赁住房的房屋合并，廉租住房保障家庭可以配给公共租赁住房，公共租赁住房保障家庭可以配给廉租住房。租金按照各自的保障类型缴纳。目前“廉租住房”和“公共租赁住房”统称为“公共租赁住房”，仅仅指称已经建成的保障房小区内的房屋的统称的改变，而并不是对于保障类型的改变。

4、【住建部令（2012）11号】《公共租赁住房管理办法》（二〇一二年五月二十八日）

由于本《办法》出台时，对于公共租赁住房还没有建立发放租赁补贴的概念，所以此政策名称强调的是对于公共租赁住房的管理办法，而不是【建设部令（2007）162号】《廉租住房保障办法》所规定的是管理廉租住房保障办法，是个保障体系概念。国家这时，对于住房保障的概念在廉租住房保障城市低收入住房困难家庭，公共租赁住房保障城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员。两类住房有明确的政策界线，包括物理界线，不能通用。廉租住房保障对象不能配租公共租赁住房，公共租赁住房保障对象不能配租廉租住房。两类保障房各自实行各自的建设计划，各自建设各自的小区。

（1）本办法所称公共租赁住房，是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。

说明：正式提出了城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员概念。确立了公租房保障对象。

（2）复审通过的轮候对象中享受国家定期抚恤补助的优抚对象、孤老病残人员等，可以优先安排公共租赁住房。优先对象的范围和优先安排的办法由直辖市和市、县级人民政府住房保障主管部门根据本地区实际情况确定，报本级人民政府批准后实施并向社会公布。

说明：确定了公共租赁住房优先配租对象原则。

（3）市、县级人民政府住房保障主管部门应当会同有关部门，按照略低于同地段住房市场租金水平的原则，确定本地区的公共租赁住房租金标准，报本级人民政府批准后实施。公共租赁住房租金标准应当向社会公布，并定期调整。

说明：确定了公租房租金标准的设置原则和批准程序。

（4）承租人应当根据合同约定，按时支付租金。承租人收入低于当地规定标准的，可以依照有关规定申请租赁补贴或者减免。

说明：规定了承租人的义务。因为此时尚未出台“两房并轨”的文件，对于无法分配到“廉租住房”的家庭也可以“跨界”申请公共租赁住房，但是，这类家庭条件确实比较困难，也无法承受公共租赁住房的房租水平。所以，规定了承租人如果收入标准低于当地规定标准（比如廉租住房），也可以申请租赁补贴（廉租住房）。这也是我们实行公共租赁住房保障之初对部分困难家庭实行租金减免的政策依据。当然，到了今天（2021）年我们已经拥有了比较完善的保障性住房租金分类标准可以在两房并轨的情况下对不同类别的家庭实施不同的租金标准，住房保障更加精细化，人性化。

（5）因就业、子女就学等原因需要调换公共租赁住房的，经公共租赁住房所有权人或者其委托的运营单位同意，承租人之间可以互换所承租的公共租赁住房。

说明：这是对保障性住房开展房屋调换的政策依据。

5、【建保（2012）158号】《住房保障档案管理办法》（二〇一二年十一月六日）

说明：该《办法》明确提出（一）保障房档案逐步电子化，信息充分利用。要加强和规范住房保障档案管理，建立健全住房保障档案管理制度，按照“一户一档”、“一套一档”原则，分别建立住房保障对象档案和住房保障房源档案。建立纸质档案的同时应同步建立住房保障电子档案，及时将有关信息录入住房保障业务管理系统，并确保与纸质档案相符。（二）要依法建立住房保障档案信息利用制度，利用住房保障档案信息，为住房保障管理工作提供服务和依据。依法建立住房保障档案信息公开和查询制度，规范公开和查询行为，依法保障住房保障对象的合法权益。

6、【建保（2013）178号】住房城乡建设部 财政部 国家发展改革委关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知（二〇一三年十二月二日）

（1）从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。

（2）政府投资建设并运营管理的公共租赁住房，各地可根据保障对象的支付能力实行差别化租金，对符合条件的保障对象采取租金减免。社会投资建设并运营管理的公共租赁住房，各地可按规定对符合条件的低收入住房保障对象予以适当补贴。

各地可根据保障对象支付能力的变化，动态调整租金减免或补贴额度，直至按照市场价格收取租金。

说明：两房并轨后，不再有廉租住房这一住房概念，由公共租赁住房取代。但是还有廉租住房这一保障类型概念（建设部《廉租住房保障办法》并未废止。），廉租住房保障类型主要保障对象是城市低收入住房困难家庭（含城市最低生活保障家庭、城市分散供养家庭等）。由于廉租住房统一纳入公共租赁住房管理，造成公共租赁住房所涵盖的保障对象家庭类型更多。所以，需要对公共租赁住房的租金进行更加合理的分类，以满足各类保障对象的支付能力。实践中要对各类家庭进行年度核查或者动态核查根据核查结果变动租金水平。

7、【豫建住保（2014）1号】河南省住房和城乡建设厅《关于做好2014年城镇保障性安居工程工作的通知》（二〇一四年三月二十四日）

（1）及时调整住房保障准入门槛，并将调整后的准入条件、受理审核程序、轮候办法等向社会公布。人均住房面积低于15平方米的城镇家庭、外来务工人员、新就业职工要全部纳入公租房保障和轮候范围，不得设定收入等附件限制条件。

说明：首次提出对人均住房面积低于15平方米的城镇家庭、外来务工人员、新就业职工要全部纳入公租房保障和轮候范围，不得设定收入等附件限制条件。实际执行中对公共租赁住房保障对象取消了收入限制条件。

（2）各地要建立健全保障房小区物业管理、保障房维修等后期管理机制，积极探索通过委托管理、购买服务等商业化管理方式，切实降低保障房运营管理成本，建立保障房后期管理的财政补贴投入机制。各地住房保障部门要建立保障房维修基金、保障房维修养护台账，确保大修改造需要。要通过开通服务热线、设立住房保障服务大厅等形式，深入开展便民服务活动。

说明：对于保障房后期管理的重要内容设施、设备维修提出了制度安排，要建立维修基金，维修台账。

8、【豫审（2015）13号】关于建立全省住房保障申请家庭信息资源核查机制的通知（二〇一五年一月三十日）

（1）《中华人民共和国审计法实施条例》等有关法律法规和《河南省人民政府办公厅关于印发河南省2012年保障性安居工程建设工作方案的通知》（豫政办〔2012〕37号），建立全省保障性住房申请家庭信息资源核查机制。

（2）建立全省保障性住房申请家庭信息资源核查机制应遵循资源共享，互馈互利的原则。

（3）全省保障性住房申请家庭信息资源的内容主要包括申请家庭基本信息、申请家庭成员收入、申请家庭成员资产等方面，各有关部门要按照职责要求向申请部门提供有关信息资源。

（4）对确定的工作事项和任务，各部门和单位要全面落实,责任到人，确保全省保障性住房申请家庭信息交换及时、准确、有效。

说明：省审计厅牵头出台了本文件，这是一个真正集合各相关部门落实数据共享机制的文件。在相关部门之间建立了住房保障申请家庭信息资源核查机制。这个机制对我们住房保障部门利用共享大数据准确核查住房保障申请家庭资格奠定基础。

8、【豫政办（2015）48号】河南省人民政府办公厅转发省住房城乡建设厅等部门关于促进房地产市场平稳健康发展若干意见的通知（二〇一五年四月二十一日）

（1）拓宽保障性住房来源。鼓励商品住房存量较多的省辖市、县(市)购买符合条件的商品住房作为棚户区改造安置房或公共租赁住房,所购买商品住房的户型面积标准可适当放宽,作为棚户区改造安置房的,单套面积可放宽到144平方米;作为公共租赁住房的,单套面积可放宽到90平方米。

说明：和2015年房地产过热有一定关联。国家为了消化市场较多的商品房，拓展了公共租赁住房的来源渠道，这里将购买的商品房作为公共租赁住房的单套面积放宽到90平方米。

（2）健全市场监测和风险防控机制。各省辖市、县(市)政府及有关部门要通过建立完善保障性安居工程建设、房地产市场联席会议制度,完善保障房和房地产市场信息管理系统等形式,定期分析研判房地产形势,准确把握房地产市场走势,全面、及时发布土地供应、住房供应、房价变动等市场信息,提高房地产政策措施的预见性。建立风险预警机制,制定防范风险预案,确保房地产市场平稳健康发展。

说明：这里提出了住房保障与房地产市场的联动问题，保障性住房本身就是房地产市场的重要组成部分，存在着很大的关联性。在当地房地产市场趋于稳定的情况下，公共租赁住房可以作为本区域性城市房地产市场的稳定器，调控手段。根据租赁市场与转让市场的相互作用，可以和其他手段（税收、行政等）相配合影响本地区区域性房地产交易市场。住房保障家庭就像是高山上的冰雪，锁住了很大一部分的商品房潜在购买力，通过适当的政策调控，比如公共租赁住房政策的调整，可以将房产刚需购买人群像冰山一样锁定和释放，增强对城市购房人群的购房意向引导作用。

同时，也为我们提供了另一种思考问题的角度。创新住房保障核查机制，应政府部门信息共享、资源共享探索政府部门联合防控、建设诚信体系的思路。利用国家部门之间政务服务系统数据共享平台，实现政务服务大数据联联网对接，实现系统数据共享核查结果，相互把关。当行政服务系统出现联防业务信息时，及时向相关行政服务系统反馈相关信息或者向行政服务受理窗口发出提示信息，进行前期联合防控。比如：享受住房保障的家庭购买房产时，由交易和不动产登记部门给予及时的提示以及向住房保障部门反馈相关信息，督促当事人及时处理住房保障事宜。联合不动产、房地产交易、租赁管理、民政救助、社保退休金、住房公积金、扶贫等部门，将核查服务前推，改进各类行政服务审核流程，变事后追责为事前联防，精准防控。

9、【豫政办（2015）138号】河南省人民政府办公厅《关于加强公共租赁住房管理的若干意见》（二〇一五年十月二十二日）

（1）加强租赁管理。各地要实现公共租赁住房管理信息公开,完善申请受理渠道、审核准入程序,降低准入门槛,提高分配效率,方便群众申请。公共租赁住房租赁合同期限一般为3—5年,合同期满后要重新认定住房保障资格。

公共租赁住房租金标准由市、县级政府住房保障主管部门会同价格主管部门核定,报本级政府批准后实施。承租人收入低于当地规定标准的,可以依照有关规定申请租赁补贴或减免租金,具体标准由市、县级政府住房保障主管部门会同民政、财政等相关部门核定。

说明：提出了完善程序，降低准入门槛的问题。提出了公共租赁住房的租金标准核定和批准程序。提出了对于公共租赁住房的承租人可以依照标准实施租赁补贴或者租金减免。

（2）强化后期维护管理。市、县级住房保障主管部门负责对本行政区域内公共租赁住房的后期管理和运营维护进行监督管理。公共租赁住房后期管理和运营维护由产权人负责,可由产权人自行管理,也可全部或部分委托社会化的运营管理机构代为管理。鼓励公共租赁住房物业管理社会化。

说明：此文件又一次强调了公共租赁住房后期管理和运营维护委托社会化的运营管理机构的问题。

（3）明晰房屋产权。公共租赁住房产权按照“谁投资、谁所有”的原则确定。政府直接投资建设(含收购)的公共租赁住房,同级政府住房保障主管部门为房屋产权登记人。

说明：对公共租赁住房的产权问题给出了明确清晰的政策界定。

（五）【国办发（2016 ）39 号】国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见（二〇一六年五月十七日）

（1）推进公租房货币化。转变公租房保障方式，实物保障与租赁补贴并举。支持公租房保障对象通过市场租房，政府对符合条件的家庭给予租赁补贴。完善租赁补贴制度，结合市场租金水平和保障对象实际情况，合理确定租赁补贴标准。

说明：首次提出了公租房租赁补贴的概念。

随着住房保障工作的深入，相关制度体系的完善，住房保障工作整体思路需要由实物配租为重点向货币化补贴为重点转变。有以下五个方面的原因：

第一、近年来各地市年度新增保障家庭规模整体呈现下降趋势。同时，申报家庭结构发生重要变化，市本级年度新增公共租赁住房保障家庭已经超过廉租住房保障家庭规模。目前实践中对公共租赁住房保障家庭只有实物配租一种保障方式，由于保障方式单一，无法充分满足部分群众需求。不断完善住房保障体制，探索多种渠道、多种方式满足不同阶层的住房困难群众对于住房保障的多样化需求。对申请公共租赁住房的家庭进行货币补贴是一种行之有效的办法。

第二、各地市保障性住房建设工作已经接近尾声。比如三门峡市本级 2019年将基本完成建设任务，届时市本级将拥有9346套保障性住房，纳入实物配租住房保障家庭占市区总户籍人口的10.8%。由于规模效应，通过完善保障性住房退出机制，利用退出和申请的平衡机制只能一定程度上满足未来一段时期内本市城市建成区（不含陕州区）发展对于住房保障的实物配租需求。但是，相对于大量的保障性住房需求无法满足。所以，需要扩大货币补贴保障家庭范围，满足部分家庭的保障需求。

第三、大量的保障性住房建设也给市级财政造成较大的资金压力。结合国务院启动房屋租赁市场，降低商品房存量的相关精神，要充分利用民间存量住房化解保障性住房实物需求矛盾。目前已经建成的保障性住房今后主要配租给廉租住房保障家庭，公共租赁住房保障家庭的住房需求要通过发放住房租赁补贴的方式引导向市场租赁住房转移，充分利用社会化住房租赁市场解决住房困难问题。同时，实行公共租赁住房保障家庭货币补贴也契合了国家大力发展住房租赁市场，实现“租售同权”的房地产发展思路。

第四，随着国家住房问题的进一步解决，目前统一建设的保障性住房在地段、户型、面积、设施等方面无法充分满足部分城市中等收入住房困难家庭日益增长的差异化住房需求，需要通过社会化住房租赁市场满足住房的差异化需求。

第五，随着社会群体多样化，行政管理精细化的不断发展，单一的、粗放的补贴体系已经不能满足群体多样化需求。需要建立一套与社会群体需求相适应的分层分级的补贴体系，更好地平衡申报家庭之间的差异。

（2）允许改建房屋用于租赁。允许将商业用房等按规定改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变，土地用途调整为居住用地，调整后用水、用电、用气价格应当按照居民标准执行。

说明：首次提出了利用商业用房改建为租赁住房问题。扣大了保障性住房的来源渠道。

2、【建保（2016）281号】住房和城乡建设部、财政部关于做好城镇住房保障家庭租赁补贴工作的指导意见（二○一六年十二月十三日）

（1）城镇住房保障采取实物配租与租赁补贴相结合的方式，逐步转向以租赁补贴为主。

说明：落实国务院办公厅39号文件，以制度形式明确了城镇住房保障租赁补贴制度，对公共租赁住房申请家庭确立了租赁补贴制度。

（2）规范合同备案制度。租赁补贴申请家庭应与房屋产权人或其委托人签订租赁合同，并及时将租赁合同、房屋权属证明、租赁发票等材料提交住房城乡建设部门审核。

说明：对领取租赁补贴的家庭确定了审核的相关材料。

（3）各地要按户建立租赁补贴档案，定期进行复核，及时掌握补贴发放家庭的人口、收入、住房等信息的变动状况。对符合条件的，继续发放租赁补贴；对不再符合租赁补贴保障条件的家庭，应终止发放租赁补贴。领取补贴期间申请实物配租公租房的，配租入住后停止发放租赁补贴。

说明：对租赁补贴提出定期复核制度。确定配租房屋后取消租赁补贴的原则。

（4）加大政策支持力度。各地发放租赁补贴的户数列入全国城镇保障性安居工程年度计划。市、县财政要安排专项资金发放租赁补贴，省级财政要继续支持市、县租赁补贴工作，中央财政城镇保障性安居工程专项资金可统筹用于发放租赁补贴。

说明：确定了租赁补贴资金的来源，市县财政要安排专项资金发放租赁补贴，省级财政要支持、中央专项资金可用于发放租赁补贴。

3、【建保（2017）111号】住房建设部，国家发改委，财务部，国土资源部关于进一步做好公共租赁住房有关工作意见（此件不公开，二○一七年五月十二日）

（1）对确实无法形成有效供应的公租房，要采取措施予以盘活。对园区配建公租房、县城乡镇公租房、长期停建的公租房，在确保保障水平不降低、中央补助不流失的前提下，可由市、县报省级人民政府批准后，分类处置和盘活。

说明：部分县（市）由于经济发展状况，建成的公共租赁住房形成了一些空置现象，造成一定的资产浪费，需要加一盘货。

（2）合理确定准入条件。公租房面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员供应。市、县人民政府要根据当地经济社会发展水平、居民收入、住房状况，合理确定保障对象住房困难、家庭收入（财产）的具体标准，定期调整，并向社会公布。

说明：强调了公共租赁住房面对的群体为“城镇中等偏下收入住房困难家庭”、“新就业无房职工”、“稳定就业外来务工人员”，

4、【建保（2018）92号】住房城乡建设部、财政部关于印发推行政府购买公租房运营管理服务试点方案的通知（二○一八年九月十四日）

说明：（一）随着大量公租房建成和交付使用，公租房运营管理中专业人员不足、服务水平不高、管理不规范等问题日益凸显。（二）伴随着行政事业单位改革的步伐，国家对机构人员进行了精简，对我们的管理模式提出了新的要求，要适应新的要求就必须做到聚焦核心职能，依托社会力量。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）、《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）有关要求。从政策层面提出了通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项交由具备条件的社会力量承担的政府购买服务模式。为进一步完善公租房运营管理机制，提升管理和服务能力，2018年住建部会同财政部出台了【建保〔2018〕92号】《住房城乡建设部、财政部关于印发推行政府购买公租房运营管理服务试点方案的通知》，2018年住建部陆续在全国开展政府购买公租房运营管理试点工作，主要内容是运用政府购买服务模式，引入社会力量承接公租房后期运营管理。确定在浙江、安徽、山东、湖北、广西、四川、云南、陕西等8个省（区）开展对涉及以下内容进行政府购买公租房运营管理服务试点工作：

（1）入住和退出管理事项，主要包括组织选房，租赁合同签订、续签、变更，办理入住手续，采集新入住住户基本信息，建立住户档案，办理退房手续；不得包括对保障资格的准入和取消。

（2）租金收缴和房屋使用管理事项，主要包括租金代收代缴、催缴，日常使用情况的巡查，及时发现违法违规行为并采集证据上报。

（3）维修养护事项，主要包括公租房项目共用部位和共用设施设备维修养护管理，不得包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等工程建设。

（4）综合管理事项，主要包括住房保障信息系统建设和维护，信息采集和录入；智能化管理系统及监测平台建设和维护；社会调查、绩效评价及群众满意度测评；

5、【财资（2018）106号】财政部、住建部《公共租赁住房资产管理暂行办法》（二○一八年十二月二十五日）

说明：对公共租赁住房的资产管理作出了系统性的制度安排。

6、【建保（2019）55号】住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部 自然资源部关于进一步规范发展公租房的意见（二○一九年五月七日）

（1）公租房发展不平衡不充分的问题仍很突出，部分大中城市公租房保障需求量大，但保障覆盖面较低，尤其是对住房困难的新就业无房职工、稳定就业外来务工人员的保障门槛较高、力度不够。

说明：提出了对部分大中城市新就业无房职工、稳定就业外来务工人员的住房保障问题。

（2）分类合理确定准入门槛。要针对不同困难群体，合理设置相应准入条件，采取适当的保障方式和保障标准，统筹做好城镇中等偏下及以下收入住房困难家庭和新市民的公租房保障工作，加大对符合条件新市民的保障力度。

说明：提出了针对不同的困难群体设置不同的准入条件问题。

（3）保障范围和目标。各地要全面梳理低收入特别是低保家庭、分散供养特困人员的住房状况，凡申请并符合条件的要实现应保尽保。

说明：又一次提出对低保家庭、分散供养特困人员实现应保尽保。

（4）保障方式和标准。对低保、低收入住房困难家庭和分散供养特困人员，可以实物配租为主、租赁补贴为辅；对中等偏下收入住房困难家庭，可以租赁补贴为主、实物配租为辅。具体保障方式可结合保障对象意愿和公租房供给因地制宜确定。严格保障标准，实物配租公租房单套建筑面积原则上控制在60平方米以内。合理确定租赁补贴标准，建立动态调整机制，并根据保障对象的收入水平实行分档补贴，支持保障对象租赁到适宜的住房。

说明：对公租房实物配租的对象主要是对低保、低收入住房困难家庭和分散供养特困人员，对于中等偏下收入住房困难家庭以租赁补贴为主。

（5）加大对新就业无房职工、城镇稳定就业外来务工人员的保障力度各地要坚持既尽力而为又量力而行，根据财政承受能力，重点保障环卫、公交等公共服务行业以及重点发展产业符合条件的青年职工和外来务工人员。

说明：提出了优先保障的对象。

（6）积极实施政府购买公租房运营管理服务。有条件的地方要逐步推广政府购买公租房运营管理服务，吸引企业和其他机构参与公租房运营管理。明确购买主体，合理确定购买内容，将适合通过政府购买服务方式提供的公租房运营管理服务事项纳入政府购买服务指导性目录。公开择优确定承接主体，规范服务标准，全面实施绩效管理，切实提升公租房运营管理专业化、规范化水平，增强群众满意度。

说明：再次提出对公租房运营管理实时政府购买服务的问题。政府购买服务公租房运营管理服务是未来公租房管理的方向。

（六）【国办发（2021）22号】国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见