公共福利和基础设施建设(福利项目支出和建设基础设施)

本文发表于《财会研究》2013年第1期

中国作为刚进入中等收入发展阶段不久的发展中经济体，城镇化既有形成长期经济、社会成长动力源的“引擎”作用，又在基础设施和基本公共服务供给条件等方面提出了严峻的挑战。站在新的历史起点上，于弥合“二元经济”的长期发展进程中，我们需及时总结改革开放前面三十多年的经验教训，对今后几十年内势必展开的若干轮次、若干阶段的基础设施建设与基本公共服务供给条件升级换代方面作出前瞻性考虑，尽量提升供给绩效而减少和避免失误举措。

一、对于存在问题的简要考察

基础设施和与基本公共服务供给条件建设方面的一大特征，是对总体建设规划的水平，具有相当高的要求，因为不论是交通、上下水、供电、供暖，还是通讯、通邮、涵管等等，都必须合理形成一种网络系统，而桥梁、隧道、学校、医院、商场等等，则应作为这种网络上的节点而合理布局（俗称“网点”）。一个城镇区域的“顶层规划”，至少应有一百年以上的眼界，否则便是不合水准的低劣方案。因此，各地“顶层规划”下的基础设施和基本公共服务条件建设，应当与规划配套地具有较充分的前瞻性，要适当打好“提前量”。我国这方面的条件建设，在前面几十年的主要教训是缺乏前瞻性，主要体现在以下三个方面。

（一）因“顶层规划”统筹不到位而不得不在短期内重复施工

作为基本公共服务设施的重要组成部分之一，上下水管道系统和类似涵管、光纤等的建设及翻修窘境，近几十年来在全国多个城市最为人所熟知。这些多埋藏在地下而与城市道路交通系统并行、共存，一旦涉及建设或翻修，需要对城市道路“开膛破腹”。在统筹规划不到位的情况下，各地被老百姓称为“马路应装拉链”的现象屡见不鲜，每多做一次路面的挖开和复原，必多一次为数可观的固定成本的投入，同时每一次整修所带来的停水、停电、交通堵塞、环境污染等问题又必给公众生活带来诸多不便，引发不满和抱怨。我国与城市道路交通系统并行的地下管道系统通常有自来水、污水、供暖、地热、光纤、光缆等等，种种系统在地下盘根错节、错综复杂，且分别归属于不同的专业管理部门，哪一个系统出了问题，都扯动别家，避免不了大动干戈。规划与建设的前瞻性不到位，某一个系统内的问题往往在一次排查、处理后又于短期内重复出现（例如：由于下水管道直径较窄所导致的排水堵塞等），而不同系统内出现的问题通常是需要分别施工解决，从而表现出“今日为你开膛破腹、明日为他大动干戈”的熙攘景象。至于某处立交桥因净高不足在建成使用不到十年时就不得不炸掉重建、某个地标建筑因设计不周在短短几年内经历“热闹非凡的剪彩，颇费周章的拆除”过程的折腾案例，与上述情况实属同类。每次建、每次拆和每次再建，都创造统计上表现“政绩”的GDP，但总合起来决不是人民之福，实成民生之痛。

除以上的市内中心区典型问题案例外，随着我国道路交通的发展，高速公路建设中也明显存在某些前瞻性不足问题。北京最长、最繁忙的干道线路之一八达岭高速，于1999年动工，2001年全线正式通车，总投资48.85亿元，全线一期为四车道、二期为六车道。然而，建成没几年光景，便开始出现经常性的堵车，时至今日，八达岭高速公路似乎已经不适合称之为“高速”，“一堵九天”的例子使公众视为畏途而又无可奈何。随着人口、经济、旅游活动和上路机动车数量的激增，八达岭高速显然已无法满足公众需求。当年沈阳-大连间的沈大高速，刚建成时还有人批评“超前了”，没几年却面对拥堵而不得不全线封闭，让施工力量重新进场全程增建一条车道，历时一年有余，百姓怨声不绝。江苏-上海的沪宁高速，建成没几年就塞车严重，因不敢再用沈大路封闭施工的加宽模式，改为逐段单边双向行驶在另一边加宽的施工方案，同样怨声如沸。有了这么多的教训，是应反向思考：若在修建当初，能够将建设的前瞻性与财力预算安排更多地体现“提前量”，算总账下来要合算得多！随着我国城镇化水平持续提升，相关建设事项中若继续忽视公共服务设施供给前瞻性的问题，那么同类困扰将有可能继续在各地凸显。实践已反复证明：基础设施和公共服务条件建设中，既要注意防止过度超前、大而无当，又要防止提前量不足、反复折腾，但这几十年最主要的教训是来自于提前量不足的方面，原想可以紧打紧用节省一些，结果是很快落伍，不得不折腾，反倒劳民伤财。

（二）轮次间供给满足需求的区间较短而不得不频繁升级

基本公共服务设施“需求供给双方达到均衡”，意味着该基本公共服务设施恰好满足公众真正所需。如按照时间序列在一定时期内连贯观察，基本公共服务设施的供给相对于需求，大体上呈现这样的轨迹：伊始表现为需求高涨，政府着手组织供给，总规模适度大于需求，或至少使供给与需求达到均衡，其后需求又高涨，下一轮供给的条件建设不得不再度开始。若前瞻性较高，从“供给大于需求”过渡到“需求供给双方均衡”的区间持续时间较长，下一轮供给开始的时点可以较晚，在全周期内公众满意度较高，从长期看其综合性绩效水平也较高，但对于每一轮次的集中投入规模要求亦较高。任何供给主体的投入能力都是有限的，所以这种设施条件建设只能分轮次逐步“升级换代”地进行。由于规划水准和前瞻性不足是主要问题，我国目前基本公共服务设施建设项目施工后供给满足需求的时间段较短，这在一定程度上表现了初级阶段国力支撑较弱，而同时也往往反映着前瞻性不到位，从现象上表现为短期内便需要扩建或重建，并以公众满意度的损失等造成社会代价。首都机场扩张工程十几年内不得不上马三次，是典型案例之一。

（三）部分地域配套事项明显滞后，使综合效益无法如愿发挥

转轨时期基本公共服务设施前瞻性欠缺的另一个突出表现是配套要素到位相对滞后。例如，某些城市近年目标规定下的棚户区改造和保障房建设能够按时竣工，但部分地区供暖、燃气等配套系统并未随之落实。在廉租、公租房小区内，群众子女入托和入学、老人赡养以及就近就医等问题，也未得到配套解决。再如，在一些边远县、乡镇和欠发达地区，“金”字号工程既已落实，各项补贴转入“人头卡”内，而群众因缺乏金融网点而难以取现的情况也时有发生。所以在基本公共服务设施落实的概念内，需要有关于必需配套事项的长远打算和足够的前瞻性分析与安排，才能因地制宜、发挥建设项目的正面效应，真正满足民生所需。

二、前瞻性不足负面影响的简要总结

基础设施和基本公共服务条件建设缺乏前瞻性带来的主要问题，至少主要表现在如下三个方面：

第一，重复建设造成的资金浪费。在同一时点下，提升前瞻性的基本公共服务设施供给与不提升相比，是需要更多的资金规模予以支持的；然而若将较长时期作为比较区间，提升前瞻性后的供给，可避免重复建设带来的固定成本费用叠加，且有助于提升公众满意度，从综合绩效的角度考虑应更具明显优势。

第二，对社会公众生活带来的不便与不满。主要表现一是反复施工对公众生活带来的负面影响；二是供给滞后使公众满意度降低，不满情绪上升。

第三，为“寻租”增加机会。基本公共服务设施的供给中，如高速公路、市政建设、“住有所居”的保障性住房工程等等，往往需引入工程承包、公私合作伙伴（PPP）模式或采取产品和服务外包的方式，在广纳社会资金为公共服务建设所用的过程中，也于一定程度上带来了“设租”、“寻租”的风险。虽然我国在加强监管、优化招投标管理方式等方面已作出不少努力，但透明化、规范化程度往往仍难令人满意，非规范的不良行为问题与每一轮供给环节仍存在“设租”、“寻租”空间相关而处于高发状态，加之已形成的利益集团存在强大的关系网，并且易和强硬的行政权力联通，资金绩效管理体系往往难以有效形成，还有可能引致前瞻性不足与寻租机制相互激励、“越寻租-前瞻性越差-越不规范-越易寻租”的恶性循环。

三、四条对策建议

我国现阶段正值提高城镇化水平、全面推进基本公共服务均等化、逐步扩大社会福利覆盖范围及稳步提高各项福利水平的历史进程中，在基础设施和基本公共服务条件建设方面应特别注重从以下四个方面考虑，提升供给的前瞻性与绩效水平。

（一）以全口径预算约束为财力后盾，创新投融资“乘数”机制，支撑建设的前瞻性

提升前瞻性决不意味着盲目提升基本公共服务设施的供给水平，而是力争做到在较长的时间段内、在可预见的前提下，以可供支配的全口径预算财力作为约束条件和财力后盾来提升建设的前瞻性，量力而行、尽力而为。考虑可用财力规模的同时，特别应当积极考虑投融资中如何提升“四两拨千斤”式乘数、放大效应，拉动民间资本、社会资金跟进，打开机制创新的潜力与放大能力空间。

（二）以高水平战略规划指导顶层设计，预留长期发展的动态优化空间

提升前瞻性是要以目光远大的科学预测为基础，以高水平的全局顶层规划为依据，因而作为转轨时期的发展中国家，我们需要以各政府辖区动态优化的发展战略目标为方向，以科学合理、远见卓识的顶层规划方案覆盖建设全局，避免动辄挥金如土、大动干戈地反复折腾，尽可能地为长期发展预留动态优化空间。应主推“打出适当提前量的优化建设”，实质性地减轻中长期的财政压力，同时减少公众不便和不满。要切实利用供给前瞻性，在落实民生改善工程中提升公众满意度。

（三）以统筹为原则，提升配套前瞻性的实现手段

以统筹为基调和原则，意在强调在基础设施和基本公共服务条件建设中注重矩阵型组织管理，在财力为预算约束的前提下通盘安排全面供给的框架和内容，力求科学细化、因地制宜。一些已有进展的实现手段，如城镇建成区的全覆盖“共同沟”方式（所有地下管网、线路等均入此沟），应充分予以重视，加快推广。

（四）以公开透明为前提，发展“参与式”预算，提升资金使用的前瞻性和有效性

为促进我国基本公共服务设施供给的资金利用率逐步提高，应注重“政务和预算信息公开”制度建设的推进，鼓励浙江温岭等地“参与式预算”形式的理财民主化机制构建和发展，探索更多地依公众诉求进行建设项目优化等级划分和轻重缓急安排，并丰富和发展多种具体的资金监管方式。资金使用的透明度是提升资金利用前瞻性的重要相关因素。以北京机场高速为例，根据2008年2月审计署公布的数据，该高速路从1993年建成首次通车到2005年底，收费累计达到32亿元，且剩余收费期内还将收费达到90亿元，而机场高速的总投资额仅为11亿6500万元，公众对于这种既已还清贷款还要强制收费之事非议颇多。这一事例虽直观地表现了首都机场高速路收费定额前瞻性的缺乏，然而更为实质性地体现出的主要问题，是公众对不透明资金管理与使用的不信任，这种不信任和不满，最终导致在强大舆论压力下将原来每次10元的收费降为单向和每次5元。其实如能将机场高速收费收入较充分地透明化、阳光化，以及把用途细化，该资金完全可以正大光明地“滚动”式用于其他相关基础设施（例如首都第二机场相联高速路）的建设。若各项基本公共服务设施投建之初都能够具有前瞻性地考虑到资金回笼和支出的审计监督和信息透明度，那么预期的可得资金便可正大光明地支持后续的滚动开发建设，从而加快我国基本公共服务条件的提升和民生的改善。

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贾 康 简 介