撰文 | 董鑫

今天，国家海洋局放大招，发布了“史上最严围填海管控”十三条。

先一起来围观一下：

1. 违法且严重破坏海洋生态环境的围海，分期分批，一律拆除；

   
   

2. 非法设置且严重破坏海洋生态环境的排污口，分期分批，一律关闭；

   
   

3. 围填海形成的、长期闲置的土地，一律依法收归国有；

   
   

4. 审批监管不作为、乱作为，一律问责；

   
   

5. 对批而未填且不符合现行用海政策的围填海项目，一律停止；

   
   

6. 通过围填海进行商业地产开发的，一律禁止；

   
   

7. 非涉及国计民生的建设项目填海，一律不批；

   
   

8. 渤海海域的围填海，一律禁止；

   
   

9. 围填海审批权，一律不得下放；

   
   

10. 年度围填海计划指标，一律不再分省下达；

    
    

11. 坚持“谁破坏，谁修复”的原则，强化生态修复；

    
    

12. 以海岸带规划为引导，强化项目用海需求审查；

    
    

13. 加大审核督察力度，强化围填海日常监管

    
    

2017年，国家海洋局经国务院批准授权，组建国家海洋督察组，分两批对沿海11个省区市开展了围填海专项督察，同步对河北、福建和广东3省开展了例行督察。截止到昨天，第一批围填海专项督察的辽宁、河北、江苏、福建、广西、海南6个省区的督察意见已经全部反馈完毕。

为什么要对围填海进行督察？存在哪些问题？

你想知道的都在这里——

哪里在围填海？

从渤海、黄海、东海到南海，我国有长达1.8万公里的海岸线上，沿海大陆地区共有11个省市，包括辽宁、天津、河北、山东、浙江、江苏、上海、福建、广东、广西、海南，还有香港、澳门和台湾。这其中，除了基隆、高雄之外，39个地区级以上的沿海城市，都能找到当地填海造地记录。

围填海是指因为土地使用出现紧张或者因需配合规划等原因而需要将海岸线向前推，用人工建设的方式扩充土地面积，虽然在一定程度上缓解了沿海用地紧张，为沿海基础设施建设、新兴产业聚集区、重化工基地、装备制造基地等提供了承载空间。但是，不合理的围填海和违法的围填海也给海洋生态环境、海洋开发秩序带来了一系列问题。

比围填海可怕的是“疯狂”围填海，有数据统计，在“十一五”期间，沿海省市已经完成和计划实施的围填海面积达到5000平方公里，相当于每年新造了一个香港。因填海造地、炸岛等人为活动已导致我国海岸海域806个小岛消失，海岸线缩短近2000公里。

2013年，全国填海面积已经达到15413公顷。也是在2013年，国家海洋局开始加强围填海管控。从2013年到2017年，填海面积以年均22%的速度下降，到2017年，填海面积降至5779公顷，比2013年降低63%。

督察发现了哪些问题？

6省（区）共性的、突出的问题主要集中在3个方面：

一、节约集约利用海域资源的要求贯彻不够彻底。

部分地区脱离实际需求盲目填海，填而未用、长期空置，个别项目违规改变围填海用途，用于房地产开发，浪费海洋资源，损害生态环境。

例如，2002年以来，河北全省实际填海造地30007公顷，未开发利用20435公顷，空置率达68%。到2010年底，唐山曹妃甸区填海造地面积已经达21100公顷，但由于落地项目少，填海造地空置率为58%

二、是违法审批，监管失位。

有些地方从资源环境监管部门到投资核准部门，从综合管理部门到具体审批单位，责任不落实、履职不到位问题突出；违反海洋功能区划审批项目，化整为零、分散审批等问题频发；基层执法部门对于政府主导的未批先填项目制止难、查处难、执行难普遍存在；违法填海罚款由地方财政代缴，或者先收缴再返还给违法企业，行政处罚流于形式。

例如，辽宁省的白沙湾渔港有限公司未经批准违法填海16公顷，2012年至今仍未被查处。大连高新技术产业园区海洋部门和财政部门在未收到罚款的情况下，违规为大龙王塘实业总公司开具罚款收据，督察期间仍有3360万元罚款未收缴。

三、近岸海域污染防治不力。

陆源入海污染源底数不清，局部海域污染依然严重；督察组排查出的各类陆源入海污染源，与沿海各省报送入海排污口数量差距巨大。

例如，在督察中，福建省环保部门提供了68个工矿企业、城镇、工业集中区等入海排污口的情况，但经督察组排查发现，全省各类陆源入海排污源2678个（含养殖排水口799个）。

渤海怎么了？

在“十三条”中，有一条是渤海海域围填海活动一律禁止，渤海再也不能从“水”变成“地”。

这些年，渤海发生了什么？

渤海的海域面积只有7.7万平方公里，但是一面临海、三面环陆，辽东半岛和山东半岛犹如双臂将这片海域合抱托出，但是填海工程使得这片原本就不大的海域承受着巨大的压力。

公开数据显示，从1996到2007年，渤海填海造地面积达551平方公里，沿海滩涂湿地面积减少了718平方公里，而沿海滩涂湿地面积年均减少1%以上，相当于整个渤海沿海地区减少了2%-10%的污染削减能力。

早在2011年的媒体报道中就提及，多年的填海造地，让河北曹妃甸与山东东营之间的直线距离只剩下85公里，而且一直还在不断接近。有专家指出，虽然渤海湾的自然规律就是要淤死，但大规模的填海造地，正在加快渤海湾淤死的速度。

为什么围填海会用于房地产？

“填海造房”在2011年成为热词。

在国家勒紧１８亿亩耕地红线、加大楼市调控力度的情况下，部分沿海城市开始“向海洋要土地”，开发“海景房”。

据媒体报道，当时的海南，一出海口和三亚机场，一个个推销“海景楼盘”的广告就扑面而来，海南岛长达３００多公里的东海岸，已基本被开发商圈占，几十个“海景楼盘”都在开发，这些楼盘通过填海不断扩建“海景房”，一期是“海景房”，到三期还是“海景房”。

这样的情况至今仍有。在督察组对海南省的反馈中就提出来，海南的围填海活动主要服务于旅游房地产业，而在辽宁，有农业部专项资金支持的营口盖州中心渔港20.6公顷公益性填海造地，则被规划为商住用地出让给了房地产开发公司。

△今年初，海南省违规侵占海岸带的房地产项目仍在施工

究其原因，还是暴利。根据测算，围填海成本一般为每亩１５万元至２０万元，但转手拍卖给开发商，每亩地价动辄数百万、上千万元，能为地方政府带来丰厚的土地收益，“海景房”的卖点也能让开发商抬高房价。

但是，大规模填海造地开发房地产，对经济可持续发展没有好处，还破坏了生态环境，海南是热带台风密集区，填海建房会破坏海防林。且大量居民积聚在海岸线上，一旦发生地震、海啸等自然灾害，后果严重。

闲置的土地如何收归国有？

“十三条”中还提到，对于围填海形成的、长期闲置的土地，一律依法收归国有。

依据是什么？

根据国土资源部自2012年7月1日起施行的《闲置土地处置办法》，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

除此之外，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

对于这些闲置土地的处置和利用，除了因为政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟导致土地闲置之外，其他未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费，且土地闲置费不得列入生产成本；

未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

校对 | 项战