党的十九大报告明确指出,深化税收制度改革,健全地方税体系。
税收法定取得重要进步
党的十八届三中全会在提出全面深化改革总目标的同时,赋予了财政“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位。这对于财税领域来说,既是压力,也是动力。随着《深化财税体制改革总体方案》出台,财税体制改革任务细分为改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央和地方政府间财政关系三个方面,在对每项改革的方向、目标、基本框架和内容勾勒清晰之后,压力被化解,动力被激发,不但自身改革加速推进,也为其他领域的改革注入了动力。
在国家行政学院经济学部教授冯俏彬看来,党的十八大以来,作为新一轮改革的突破口——财税体制改革取得了诸多进展,她给出的评价是——“党的十八大以来,我们的税收制度改革按照如期的时间点和既定的路线图在推进当中”。
“我们之前提出‘六税一法’的改革,其中有三个税种的改革基本完成。一个是营改增全面实施,第二个是资源税,第三个是环保税,已经立法完成,并且也将于2018年进入实施。这三个税目前进展比较迅速。”冯俏彬对《法制日报》记者说,另外还有三个税的改革在进展当中,即消费税、房地产税和个人所得税的任务还没有完成,“所以六税当中基本上是完成了一半”。
其中的“一法”是指税收征管法。冯俏彬告诉记者,“税收征管法早已修改完毕,目前正在征求意见。因此,按照十八届三中全会的目标,2020年之前完成现有税收体制的构建,我们现在是时间过半,任务过半,按照既定的时间任务安排推进”。
在冯俏彬看来,另外还有两个比较重要的方面,一是在税收法定上取得了非常重要的进步,即将成为税制改革的核心,“也就是说,我们要把现有的税收中的条例改为法,目前看来这项工作进展十分顺利,有一些小法已经进行到立法意见修改等程序。可以说,在税收法定方面迈出了宝贵、可喜的一步”。二是在税收征收方面,与简放管服相匹配,在简化程序、方便纳税人办事、加强信息化等方面也取得了非常大的进步。
财税体制改革在取得不小成绩的同时,也面临一些新问题。施正文分析说,新时代的税改有几个重点和难点,“比如,在直接税和间接税的关系中要提高直接税；在中央税和地方税的关系中,地方税一直是建设中的一块短板,所以这次要加强地方税；还有就是新时代税改当中财税体制的改革,主要是中央和地方的税收关系,还有监管的程序”。
冯俏彬认为,根据十九大报告的要求,财税体制改革会在十八届三中全会若干问题意见的基础之上继续向前推进。不过,下一个阶段可能会转到以地方税为主,把重点放在完善地方税上。
对此持肯定意见的施正文向记者分析说,十九大报告强调要赋予省及省以下更多的权限,这个权限当然也包括地方的税权。“在未来,环保税、资源税等都给地方下放了更多的权限,也是和地方的经济发展、地方治理相配套的。而且地方税改革相对于直接税而言要简单一些。直接税改革非常重要,但是其难度大大高于地方税改革。未来有关地方税的法律,包括一些小税种的建设将陆续出台”。
增值税立法有待提速
被称为“近30年来中国最宏大的税收改革”的营改增,对于理顺中国财税改革,有着重要意义。
在营改增试点之前,我国增值税和营业税并存,导致税制复杂、重复征税问题突出,制约了服务业发展和制造业转型升级。在此背景下,营改增作为深化财税体制改革的重头戏和供给侧结构性改革的重要举措,开始试点并进而全面推开。
“营改增作为税制改革的重要一环,和总体改革相辅相成。完善增值税制度又必须大力推进征管创新,以全面提升税收治理能力为目标,促进企业治理、税收治理、财政治理、经济社会治理,实现国家治理体系和治理能力现代化。”上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建说。
在业内人士看来,营改增促进了税制横向和纵向的双向公平。横向上,销售商品和服务一视同仁地适用相同税制；纵向上,为了消除因行业、规模等因素而引起的税负差异,大量配套政策相继推出,特别是关于高新技术企业和中小企业以及小型微利企业的各类优惠政策都在努力促进实现税制的纵向公平。
对此,冯俏彬说,“营改增以军令状的方式全面实施,现在还在进一步优化和解决收尾问题”。据她介绍,实施过程中暴露出一些需要进一步改正的问题。典型的问题就是现在的税率结构比较复杂,尤其是对一些业务比较综合的企业来讲,到底采用哪个税之间的界限不太清楚,所以在纳税问题上有很多说不清楚的地方。第二个问题就是增值税的抵扣链条不全,由于我们的业务比较复杂,有些时候深入到零散的农户或者个体户甚至国外,而这些生产经营链条在现实中会出现断裂,“链条一中断就会造成抵扣链条不全,再加上发票管理等种种原因,造成在计算税率抵扣时出现了许多争议”。
“但是,我们可以预言,增值税会成为我们一个主要的税种,这个税种目前的确需要在改革过程中不断完善,使它更科学更简单,方便征纳双方,然后进行管理、税收的缴纳等工作。总的来说,就是现在增值税的结构比较复杂,管理也比较复杂,这就是下一步需要改革的问题。”冯俏彬说。
胡怡建认为,在全球新一轮国际税收竞争大背景下,我国全面深化增值税改革,应重点加快增值税立法,全面提升中国税收治理能力和国际竞争力。
“改革越深入,营改增对经济发展的引领作用越凸显。”北京大学经济学院教授刘怡建议,在继续完善营改增、推进减税降费的同时,还需要联动简政放权共同发力,让实体经济企业对减负有切身感受,为中国经济转型升级增添新的动能。
地方税体系建设将明确
习近平总书记曾经对我国的改革做出过判断:“中国改革已经进入攻坚期和深水区,我们将以壮士断腕的勇气、凤凰涅槃的决心,敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀,敢于触及深层次利益关系和矛盾,把改革进行到底。”随着我国财税体制改革进入攻坚期和深水区,其顽瘴痼疾也逐渐暴露出来,深层次的利益关系和矛盾集中体现在中央与地方财政关系上。
《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的出台直指财税体制改革的顽瘴痼疾,标志着一直偏重收入侧的财政体制改革终于在支出侧取得实质性进展。“意见”体现着权责对等的宗旨,明确了财政事权和支出责任划分改革的主要内容,提出了分领域逐步推进改革的时间表,这项财政体制支出侧的改革将在未来三年收尾。
曾有业内人士认为,地方税体系改革是财税制度改革中最艰难的。对此,施正文的意见是,“不能说艰难,应该说更为迫切更有可能取得突破”。正因如此,十九大报告中明确提到了“地方税体系”。
“未来的地方税主体税种,从省一级来看主要是消费税,也可能有部分的资源税。县市一级的主体税种未来主要就是锁定房地产税。不过,这需要一个长期解决的过程,房地产税会影响现行地方税的调整完善,如城镇土地管理税等关系的处理等。另外,地方税建设的重点还有环保税和资源税,今后也会归地方,而且收入规模也比较大。环保税已经开展,资源税立法现在已经启动了。这两个税种更重要的是具有对社会生态环境的影响,对于我们转向人民对美好生活的向往可以起到很重要的功能。”施正文说。
此外,对于深化财税体制改革的三大任务之一的预算管理制度改革,根据施正文的判断,在党的十九大之后,相关工作会有一些新的要求,“全面规范透明”的预算制度是现代预算制度的基本内容,“后面将加上标准科学以及全面实施绩效管理。基本的预算制度可以说已经建立了,但是仍有需要解决的部分,比如支出制度等。建设服务型政府,就要求支出不仅是合法的,还是有效益的。可以说,我们的预算制度从以前的合法化推进到合理化、效益化,更加强调政府服务的职能,这可以说是对预算制度的新要求”。
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