一二级联动开发模式典型案例(土地一二级联动开发的主要模式)

深圳·华润城（华润大冲旧改项目）是华润城市更新3.0 时代的代表作，属城中村改造项目，其前身是村民集体经济组织用地和原住村民与外来人员的生活区域，经过十余年的持续更新，蝶变为延续在地文脉、完善城市基建、承接产业升级，集当代品质住区、酒店公寓、高端写字楼、开放式商业街区、体验式购物中心、人性化公共空间于一体的城市人文综合区。

在深圳·华润城的更新实践中，华润探索出了一套适应深圳特色、符合城市发展脉络的城市更新模式，建立了政企村多方协同的创新工作机制，通过一二级联动开发，提升项目整体定位，实现产城融合发展，营造高品质城市空间……这些实践经验在一定程度上影响了深圳城市更新政策的发展，也为中国类似城市更新项目提供了可借鉴的范本。

任何一种城市更新模式总是会在解决一些旧矛盾的同时，产生新矛盾，然后继续摸索更新的方法和模式解决新矛盾，城市生活的各个方面就是在解决阶段矛盾的过程中螺旋上升的，社会也是在这个过程中进步的。

如果说城市更新是城市生命力的延续，那这种生命力的延续在大冲旧改项目（深圳·华润城）上得到了充分的印证。

（深圳·华润城）

01 前世今生大时代的大冲村

大冲村位于深圳南山区高新技术产业园区中区的东部，深南大道与沙河西路交界处，西临高新中区西，北接高新北区东片即松坪山住宅区，南望高新南区，地处福田CBD与“特区中的特区”前海合作区之间，其地理位置优越，是高新技术产业园区的后勤基地，也是深圳重要的城市节点。

1.1 第一次变迁：野蛮生长的城市落脚地

大冲村的第一次重要变迁源于1985年深圳科技园的设立，园区建设和运营迎来大量的务工人员。凭借优越的交通条件和区位，这个位于深圳市南山区的城中村成为了众多怀揣“深圳梦”的“打工人”落脚深圳的第一站。

在此背景下，来自社会底层的主观能动性被动觉醒，在村集体和村民自发自觉的自我更新下，大冲村迎来了野蛮生长的阶段。大量村民自建房与村集体矮楼拔地而起，原住居民与外来居民的比例达到了1:35，人口结构呈现出强劲的生机和发展潜力。

（大冲村旧貌）

大冲村超过70%的村民物业都是用来出租的，房租便宜，交通便利，菜市场、小吃店、百货店、小商品市场遍布街头巷尾。但由于缺少科学的统筹规划，市政设施严重匮乏，建筑密度大，安全隐患严重，社会治安混乱，是典型“脏、乱、差”的城中村，其残败坍圮的城市风貌与比邻而居的现代化高新园区形成鲜明对比。

（2009年，大冲村内外来务工者在夜色中下棋）

为了突破大冲村的发展困境，早在1992年农村城市化改造后，大冲的旧改就曾提上议事日程；1995年3月，原市规划国土局明确了大冲村的旧村改造；1998年被纳入旧改计划；2002年3月，南山区政府委托市城规院编制大冲旧村改造规划，拨出200万元专款作为启动资金。10多年来，大冲改造一直得到市、区有关部门高度关注和重视，多次传出旧改讯号，但往往雷声大，雨点小，一直未取得实质性进展，更让人头疼的是，每次风声一过就冒出不少违章建筑，却也为日后的更新改造埋下了伏笔。

（旧改风声下大冲村民在自家屋顶加盖违章建筑）

1.2 第二次变迁：有机更新的人文归属地

随着深圳建设国际化大都市进程的加速，土地供需矛盾日显突出，蜗居在深南大道现代化大厦群中，与深圳市高新园区比邻而居的大冲村，面临着浴火重生的压力与机遇，一股自上而下的外部力量彻底打开了大冲的发展思路。

大冲村的第二次关键转折出现在2007年，源于深圳城市更新议程的提出，以及日后的一系列创新实践所形成的由法规、政策、技术标准和操作四个层面组成的“深圳城市更新政策体系”。

（深圳城市更新政策体系）

面对深圳城市发展的需求与趋势，结合大冲村的发展困境，当地政府希望通过城市更新的方式，完善片区道路交通组织，提升公共配套服务水平，将片区打造成为集大型商业、办公和居住为一体的城市复合功能区，为高新技术产业园区和华侨城景区提供综合配套服务。

基于对华润“10年筑城”万象城模式的认同，在通过实施主体确认的程序，取得权利主体协议同意后，政府选择了华润置地（深圳）有限公司作为大冲村旧改的项目实施主体，并在政策上给予了一定的支持，如在城市更新项目的地价收取上采取有优于招拍挂项目的计算方法，根据项目改造类型和开发容积率区间进行修正，以减少实施主体的开发成本。

2007年3月，大冲村村委会旗下的大冲实业股份公司与华润搭建完成签约，初步确定合作意向。

2009年，项目取得了实质性的进展——大冲实业股份公司与华润集团正式签订《大冲旧改合作意向书》。为推进大冲旧改项目，华润置地（深圳）有限公司在深圳注册诞生，注册资本达3.8亿港元。该公司专门负责深圳南山区大冲村旧城改造项目。

2010年开始，大冲村内房屋开始腾退清空，但仍有部分居民居住。

2011年12月20日上午，华润大冲村整体改造奠基典礼举行，项目破土动工，并命名为“深圳·华润城”。

大冲城市更新项目占地面积68万平米，动迁居民1300户，拆除房屋1500多栋，总规划建筑面积达280万平米。按照进度计划，华润置地（深圳）公司将用3年时间先期完成村民回迁物业及大冲市政道路、配电、供水等公共设施建设，用8年时间完成核心商务、商业及商品房建设，确立了“三年见成效，五年大变样，八年换新貌”的更新目标，最终总投资逾450亿元，是当时广东省旧城改造之最。

大冲村成功的背后是政府的支持、股份公司的配合，以及华润置地在传统操盘思路和价值取向上的突破，并将这些策略和理念落实到更新项目的每个环节。

02 更新方法十年一剑华润城

将时间拨回到2011年12月20日，在华润大冲村（深圳·华润城）整体改造奠基典礼上，时任华润置地董事总经理的吴向东如此描绘新大冲的愿景：“无论你相信或不相信，当重建完成之后，新大冲的美好程度一定会超出大多数人的想象。”

站在这个时间点之上，可以将项目的生命周期分为两个阶段：

往前5年，07年-11年，是大冲旧村改造的整理筹备阶段，核心是处理村民利益矛盾，妥善解决以城中村自建房出租为核心的低效经济生产模式所产生的固有思想观念与既得利益分配关系；

往后8年，11年-19年，是深圳·华润城的更新建设阶段，核心是破解城市发展矛盾，营建适应深圳城市发展需求、主动承接城市产业升级的人文城市综合体。

2.1 整理筹备阶段：整体统筹，多方协同

在项目前期整理筹备阶段，当时的政策体系相对不完善，却涉及多个主管部门，如市规划和自然资源局（原市规划和国土资源委员会）、区政府、区城市更新和土地整备局（原旧城旧村改造办公室）等，政企协同难度高。

而项目本身的资源投入浩繁、开发流程繁琐，涉及到的主要审批节点包括更新计划立项、更新专项规划、实施主体确认、土地使用权出让合同签订、用地规划许可、工程规划许可、规划验收等，项目更新难度大。

同时，在地居民对旧改存在固有认知与偏见，且项目牵涉人员庞杂、利益错综纠结，特别是在旧改初期部分村民采取抗拒、不信任、观望的态度，对实施主体的资质和能力提出了巨大的挑战。

但华润在大冲的改造更新实践中摸索出了一套推进城市更新的协同模式和工作方法：

创新工作机制：为了更好地协调各方利益和加速项目改造进度，南山区政府成立由区旧改办、粤海街道办、大冲实业、华润集团组成的联合工作组，主要负责村民的改造讲解、意愿征集与利益协调，以及防止违章建筑和处理钉子户等工作。

一系列创新举措，既提供了共同对话的平台，又保障了各方的合理利益，是大冲村改造顺利推进的前提条件。

利益协调机制初步建立以后，村民的利益诉求有了有效的协商路径，村民个人利益与集体利益、合理诉求与无理诉求也得以区分。但是，由于当时成功的旧改案例较少，拆赔和安置缺乏成熟标准，给项目工作推进带来了一定的挑战。

（大冲旧改三方合作协同机制）

为了形成合理并可接受的拆赔和安置标准，大冲项目通过三方工作小组来协调各方利益，搭建由政府、华润和村民组成的沟通平台。此外，华润还主动将村民的意见纳入到开发决策的体系中，在项目重要节点以及设计方案编制过程中，坚持“请进来、走出去”的开门规划方式，积极与村股份公司及原村民进行沟通，通过村民和部门访谈、媒体宣传、模型展示、多机构参与、现场解答等多种方式，为政府、专家、村民、社会公众及开发商搭建起一个多方沟通、共同协商的平台，同时迅速对村民的合理意愿做出反馈与开发调整，积极协调各层面的矛盾与冲突，并通过股东大会和股东代表大会的制度来议定重要事项，有效推动进项目旧改工作。

在大冲村的旧改过程中，大冲旧改指挥部制定了一套顾全村民利益的补偿奖励标准，如村民从签约之日起，名下出租物业按30元/㎡/月进行补偿，商铺按60元/㎡/月补偿；截止到2010年3月31日前签约，奖励每栋5万元奖金和一个固定停车位使用权……

相对应的，也设置了一套实施和监管规范，一是按要求将项目搬迁补偿安置协议报政府备案，二是与政府签订项目实施监管协议，在协议中按照公共利益优先的原则进行约定。

此外，根据规定明确了城市更新项目设置资金监管，且监管资金由两年期的过渡安置费用和城市基础设施与公共配套设施建设资金两部分组成。对于城中村的城市更新项目，监管资金的设立在一定程度上保障村民利益、降低风险。如若城中村项目发生实施主体未按约定支付村民的过渡期费用情况，政府可及时兑付部分监管资金用于解决该问题，缓和矛盾。

柔性安置，彰显人文关

设计考量：选址后期开发建设用地，靠近公交站点、城市道路的区位，拆除部分结构或是户型较差的住宅，保留部分质量较好的住宅重新装修，增设活动设施、医疗配套与绿化广场。

细节处理：为减少建筑拆除对未签约村民及安置区村民的影响，华润要求拆迁公司全过程进行洒水降尘。如果在施工中发生水管断裂，华润会负责送水进户，确保居民饮水不受影响。

小区经营：除了高标准改善安置区的硬件环境，华润还主动提升社区运营水平，引入自己的物业管理公司为社区日常管理提供服务，营造温馨舒适的社区氛围。

整体效果：这些贴心的安排使得安置区内经常能够看到老人们悠然闲聊和小朋友们游戏嬉闹的情景，更重要的是过渡安置区的存在让村民拥有一个延续传统和相聚言欢的精神场所。社区构建获得了意外的成功和好评，为华润旧改赢得了民心。

大冲村民的利益主要体现在自住回迁物业、商业出租物业、集体经营物业和保留历史建筑等方面。为了保障村民的利益，华润在大冲的规划方案上采取了一系列利益保障机制，如尊重原住民的宗祠文化和历史记忆，优先满足村民和村股份公司的诉求，并在物业选址、户型设计和风格拟定等方面让村民有充分的选择权。华润通过自身利益的适当让步，最大限度地将村民的利益分配纳入统筹规划，最终实现各方利益的相对均衡。

A . 自住回迁物业

回迁自住区A 区、B 区及出租区的方案设计工作早在2008 年就已开始。为了让回迁户能够有更优越的居住环境，将回迁自住A 区置于大冲片区腹地的中轴线之上。考虑部分村民爱热闹与重商的情节，将自住B 区置于开放式街区内，设计体现较强的多元化的生活。设计充分考虑村民的生活习惯，并对村民一梯四户、户户朝南，非超高层住宅，拥有独立的体育会所，明厅、明卧、明厨、明卫、明梯等的五明设计要求均予以满足，这在先前的改造案例中均未曾出现过。大冲村在设计之初充分考虑村民的意愿，并将户型平面示意作为补偿协议的附件，确保改造工作顺利推进，村民利益也得到保障。

B . 商业出租物业

综合案例经验与各方意见，最终决定以市场价值更高的街铺还迁村民。在设计时充分考虑村民物业价值最大化，将还迁的商业与出租住宅混合设置于深南路边靠近科技园一侧，保证村民出租物业能直接面向科技园白领，充分利用最佳展示面、最便利的交通和良好的可见度。保证了村民回迁商业的价值，满足村民资产增值的诉求。

C . 集体经营物业

办公楼是对原村股份公司的主要还迁物业，在考虑总体形象、办公楼标准层平面合理性与高度合理性的基础上做了5 栋。在设计完成之后，股份公司提出产权可独立分割和增加一栋办公楼的需求。在用地非常局限的情况下，通过调整路网、重新分割地块、降低标准层面积，在实现增加一栋办公楼的基础上，将大王古庙与深南大道建立起直接的联系。方案得到了股份公司的认可，顺利推进了集体物业的拆迁补偿工作。

回归核心问题，解决根本矛盾

大冲旧改具有规模大、涉及面广、困难多、复杂程度高、投资额大、风险高的特点，在旧改过程中出现了各种问题，在大冲旧改指挥部的有力支持和协调下，最终都得以妥善解决，具体核心问题及解决方案如下：

A . 重塑认知：旧改前期群众工作

核心问题：自2007年旧改团队进驻大冲起，经过一段时间的了解，认识到大冲股份公司存在领导班子思想不统一、对旧改信心时高时低的问题。村民也具有反复无常的特点，导致大冲村旧改难以推进。

解决方案：为此，通过多种方式与股份公司及村民接触，让大冲村民逐步了解旧改、了解华润，成立了群众工作小组、咨询服务组等，并制作旧改广告牌等宣传物料，渲染旧改氛围，使得旧改进一步深入民心。每一项具体工作的落实和推进，背后都凝聚着政府、华润和股份公司巨大的工作量和付出。

（2010年6月8日，深圳，旧改中的大冲村。(资料图，图片来源：东方IC)）

B . 确认产权：物业确权查丈工作

核心问题：2009年4月中旬，启动了村民物业确权查丈工作。大冲股份公司及不少村民试图挑战查丈规范，确权查丈工作进展缓慢。

解决方案：为此，政府发挥出强势主导作用，制定有针对性的政策，要求在实施城中村改造的房屋查丈工作中，必须严格执行《房屋建筑面积测绘技术规范》，不得擅自变更或突破标准。一方面，由街道办积极开展综合整治工作，另一方面，成立大冲旧改指挥部。最终，在大冲旧改指挥部的有力支持和协调下，确权查丈工作得以顺利推进。

C . 公平分配：回迁物业抽签分配方案制定

核心问题：2014年6月，启动了第一批回迁物业分配工作，最突出的问题是村民对分配方案公平公证性存疑。

解决方案：关于分配方案的制定，邀请了大冲旧改三方团队全体成员一起讨论商议，确定采用了传统的人工抽签方式（透明抽签箱），由村民亲自抽取序号和房号，抽签结果现场公证并公示后执行。最终，大冲回迁物业的分配方案用了近一年时间制定完成，抽签分配方案得到了所有回迁村民的一致认可。

以上三个核心问题的关键在于两个层面，一是在文化认知层面上重塑并引导村民的思想观念，二是在规则制度层面上尊重并保障村民的核心利益。唯有依次解决了当地社会在这两个层面上的关键问题，才能顺利启动深圳·华润城（大冲旧村）的旧城改造城市更新，也才能在技术操作层面上实践并构建城市更新的科学方法，进而升级城市空间、导入产业生态。

2.2 规划开发阶段：联动开发，整合资源

进入规划开发阶段，华润大冲旧改项目在标准和规范方面严格参照《深圳市城市规划标准与准则》、《深圳市建设设计规则》等规范要求执行。

同时，为了设立科学的城市更新目标，保障本项目范围内实现经济平衡，在专项规划申报时制定了利益平衡专题，政府根据项目的经济可行性来研判规划开发强度，确保项目的落地。

联动开发，提升整体定位

大冲项目的方案编制分为政府主导、华润介入、专规批复和方案细化四个阶段。华润介入以后，充分整合内外部资源，将前期方案设计与后期开发实操充分结合，项目实现了一二级联动开发和整体功能的重新定位，项目从最初的单一住宅片区演变为后来的功能混合街区，并最终实现了产城融合发展模式。

（大冲项目方案编制历程）

整合资源，优化决策绩效

华润置地自身强大的资源整合能力和对产品的高品质定位，是深圳·华润城成功的重要因素之一。

（华润内部资源）

同时，华润置地在项目的不同阶段，整合各种外部机构的专业意见，并将它们融入到项目决策的各个环节。

（华润外部资源伙伴）

03 更新成果城市更新的深圳梦

深圳·华润城的更新在地方政府、城市运营商、村集体股份公司的三方协同下顺利进行，解绑了城中村自身发展的困境，在政府的牵引力下，充分依托华润置地成熟的城市运营经验与强大的资源整合能力，唤醒了这一深圳城市核心节点的活力。从城市功能上做到了两个维度上的重要提升：一是通过城市生活空间的营造，跃迁式的实现了在地生活方式的升级，极大的改善了人民的生活质量；二是通过引入与科技与金融等核心产业，实现了与深圳城市发展趋势融合的产业结构升级，从根本上改变了该区域的经济生产方式。

3.1 营造城市空间，升级生活方式

构建多元社区，优化人居环境

A . “五轴一区”，提供多层次的生活及就业环境，促进社区多元化重构

B . 提供多层次的生活及就业环境，促进社区多元化重构

C . 均衡配备公共设施，实现机会均等的享用权利

引领商业进步，实现自我突破

A . 商业形态创新：“街区 Mall”创造多元消费场景

B. 商业内涵升级：引入华语人文地标，丰富城市的生活方式

营造公共空间，提升城市品质

A . 保存历史文脉，延续城市精神

B . 人文剧场为城市增添文化艺术场所

3.2 引入产业生态，升级经济结构

金融助力产业，孕育创新基因

南山区政府借大冲村城市更新的契机与华润共同在深圳·华润城打造产城融合示范项目⸺南山科技金融城。

南山科技金融城产业导入及运营策略

A . 政府：提供政策支持，吸引企业入驻

B . 润商务：提供多元配套与服务，帮助企业落地

C . 润加速：提供产业资源对接服务，助力企业发展

D . 金融企业与高新科技企业、专业服务商，形成完整科技金融生态系统

04 更新意义回馈社会的价值创造

深圳·华润城的城市更新，通过政企村多方协同的创新工作机制，联动开发，提升项目整体定位，实现了产城融合发展，营造了高品质城市空间的新突破，贡献了可观的社会效益，回馈社会，创造价值。

4.1 提升经济效益

集体经济提质增效：更新以后，大冲股份公司的集体物业囊括了写字楼、酒店、商业以及住宅，集体物业每年的租金收入由旧改前的约6000万人民币，增加至近6亿人民币，实现了集体资产的高效运营，是生产方式的进步。

产业经济整合发展：更新以后的深圳·华润城，累计已缴纳税收超百亿元，未来每年稳定缴纳税收约7亿元，并形成了政企共创“产、学、研、投、创”全产业链。产业平台目标管理超1700亿的资金规模，打造成为年产值逾1000亿的科技金融聚集地。形成商业平台目标年零售额超40亿，总产值逾150亿元，在大湾区具有辐射能力的南山科技金融城。

消费经济创新多元：在深圳·华润城的实践中，华润置地在商业模式上实现了自我超越，帮助地区实现消费升级，汇聚300余家高品质商铺、1000多个品牌的“街区 Mall”，实现2019年销售额超30亿，年客流超4000万。

4.2 重塑社会价值

升级城市配套，服务城市功能：在城市建成环境方面,改变了原来楼房密集、小巷狭窄、街道凌乱、居室昏暗的建成环境,使之成为与深圳未来整体城市形象相适应的超大规模、新型、现代化的商业、商务中心及居住社区,成为深圳高技术产业园区和华侨城景区重要配套。

提升空间品质，丰富人民生活：该片区成为拥有集零售、餐饮、娱乐、休闲、文化及康体于一体的超大型购物中心,国际标准甲级写字楼群,不同档次组合的高品质酒店群,以及新型现代化高尚居住社区，提升了该片区整体城市空间品质。充足的现代化配套设施极大的丰富了居民的物质文化生活。

完善公共配套，改善生活环境：项目建成后，提升了整体公共配套，提供给政府约12万平米公共设施（含5.4万平米保障房、两所学校、公交首末站等公共设施），村民生活环境得到极大改善。

改变思想观念，实现人的进步：在社会综合效益方面，大冲村旧改将彻底改变大冲未来的经济模式和大冲人的生活观念。未来大冲的村民将有机会参与更高层次的管理模式，大冲的经济结构也将不再单纯依赖物业，大冲将真正实现人和经济社会的同步现代化。新大冲还将给村里的年轻人提供更多的就业机会，旧改以后大冲居民可以参与物业管理、酒店、写字楼的管理。不仅从外部吸引了高素质人才，更着力于从内部培育起适应时代发展的本地青年生力军，实现人的进步。

4.3 创新更新范式

深圳·华润城是华润城市更新3.0 时代的代表作，在这次更新实践中，华润在政策体系相对不完善的条件下，摸索出一套具有创新精神和企业气质的城市更新范式，这些实践经验在一定程度上影响了深圳城市更新政策的发展。

在合作模式上，开创了“政府主导、市场化运作、村股份公司参与”的整体统筹、多方协同工作机制，以行动规划为本，平衡兼顾村民、社会及开发商的利益，并在三者间建立密切的合作关系，使村民、社会及开发商的利益在未来发展中融为一体，通过多方共赢使改造规划行动起来，切实指引旧村更新各个阶段的实施工作，摸索出一套符合深圳特色的城市更新解决方案；

在开发模式上，成功实现了开发的“一二级联动”以及项目更新内涵的定位提升，探索文化保育，并给城市创造了高品质的开放空间；

在商业模式上，华润置地则实现了自我超越，再次引领商业进步，升级商业内涵，吸引大众流量，成功塑造了具有人文底蕴的新地标；

在产业模式上，打造产城融合的有机更新模式，通过科技金融赋能创新型科技企业，进一步推动科创产业的升级与发展。

模式是技术层面上的操作，模式之下是对底层逻辑的理解。经济基础决定上层建筑，一座城市的经济发展取向，决定其现在和未来的产业生态结构，进而决定其城市更新的范式迁移。

4.4 推进生产关系进步

回顾从大冲村到深圳·华润城的前世今生，大冲的社会面貌经历了从农村，到城中村，再到现代化国际城市综合体的巨大变化。在不同的时代里，原住村民、“打工人”、城市定居者的人生梦、事业梦、家庭梦不断交织，描绘了“深圳梦”的社会变迁，其表层是城市空间与生活方式的变迁，中层是产业结构的迭代升级，底层则是社会生产协作方式的根本性颠覆。

改革开放以前的大冲村是以家庭协作为主的农村经济；搭上“深圳经济特区”发展快车的大冲村是以村集体、村民、外来人口相协作的城中村经济；城市更新阶段的大冲村是以政府、城市运营商、村股份公司相协作的过渡期；完成更新后的深圳·华润城承接现代金融与科技产业，融入经济双循环，成为集多功能、多层次消费元素于一体的现代化国际都市生活圈，大冲的社会生产不再是点对点的单线协作，而是参与到了整个社会分工的协作关系之中。生产协作方式的复杂化，对应的是更丰富的生产关系、更多元的经济活力、更高能级的城市增长动力和更有希望的社会进步方向。

【后序】

城市更新，不是简单的拆除重建，更需要在融入中改变，在尊重中改善。政府政策的支持、谈判沟通过程的坦诚相待、回迁物业方案的村民优先、拆迁安置环节的以人为本、城市空间营造的品质追求、商业内涵演绎的自我突破以及产业发展模式的升级创新，都是大冲项目成功的重要原因。

（改造前的大冲村与更新后的深圳·华润城）

世事如棋局局新，城市更新没有标准答案，深圳·华润城是华润解决大冲问题给出的答卷，可以借鉴，但不同的更新主体必然拥有多个解题思路，我们要做的是因地制宜分析当地社会基本问题，探寻底层逻辑与运行结构，找到那个充分调动当地社会客观条件、适应时代发展的最优解。

城市更新是一个螺旋上升的过程，经济发展的需求提供了纵向的上升力，产业结构与生活方式的范式迁移提供了横向的螺旋力。改建筑的城市更新是好看的，装内容的城市更新是好用的，唯有解决了当地基本问题的城市更新才是推动社会进步的。

END