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【实务观点】

国有土地上房屋征收时，如果征收补偿方案对被征收房屋只提供货币补偿的补偿方式，则与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定不符，剥夺了被征收人对补偿方式的选择权，属于违法征收。 货币补偿与产权调换系被征收人享有的基本法定权利，征收时，征收人应当予以保障。

【案件简介】

湖北省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）鄂行终917号

上诉人（原审原告）马超。

上诉人马超因诉武汉市洪山区人民政府（以下简称洪山区政府）城建房屋行政征收一案，不服湖北省武汉市中级人民法院(2019）鄂01行初522号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

洪山区政府于2019年3月28日作出洪政征决[2019]1号《房屋征收决定书》（下简称1号征收决定），决定对地铁轨道交通11号线东段二期工程项目范围（陆景苑小区）内国有土地上的房屋及其附属设施实施征收。

马超原审诉称，原告系东湖开发区关山二路21号光谷·陆景苑小区****商铺之合法产权人。2019年3月28日，被告下达洪政征决[2019]1号《房屋征收决定书》，决定对地铁轨道交通11号线东段二期工程项目范围（陆景苑小区）内国有土地上的房屋及其附属设施实施征收，并附补偿方案，该1号征收决定及补偿方案涉及原告商铺，原告认为应予撤销，理由如下：第一，该征收项目是否属于公共利益需要没有经过必要的审查和审批程序；第二，1号征收决定之具体行政行为由被告下达，但是被告并没有该项目的政府信息；第三，1号征收决定及补偿方案的内容制作程序违法；第四，截至原告起诉之日，被告尚未公布涉案房屋的评估价，严重侵害了原告的法定权利。请求判决撤销武汉市洪山区人民政府做出的洪政征决[2019]1号《房屋征收决定书》及其附件《房屋征收补偿方案》。

洪山区政府原审辩称：被告2019年3月28日发布的洪政征决[2019]1号《房屋征收决定书》及附件《房屋征收补偿方案》，认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。原告的诉求缺乏事实和法律依据，请求依法予以驳回。

原审法院审理查明，2017年2月14日，武汉市国土资源和规划局作出《关于武汉市轨道交通11号线东段二期工程建设项目用地预审的复函》（武土资规预审[2017]13号），认定武汉市轨道交通11号线东段二期工程建设项目用地符合《武汉市土地利用总体规划（2006-2020年）》。2017年2月28日，武汉市发展和改革委员会作出《关于武汉市轨道交通11号线东段二期工程可行性研究报告审批意见》并附武汉市轨道交通11号线东段二期工程建设项目招投标事项核准意见。同日，武汉市发展和改革委员会向湖北省发展改革委作出《武汉市发展改革委关于报送武汉市轨道交通11号线东段二期工程可行性研究报告审批意见的请示》（武发改城建[2017]115号）。2017年4月20日，湖北省发展和改革委员会向武汉市发展改革委作出下发《湖北省发展改革委关于武汉市轨道交通11号线东段二期工程可行性研究报告审批意见的函》（鄂发改交通函[2017]11号），认为轨道交通11号线东段二期工程已纳入国家批准的《武汉市轨道交通第三期建设规划（2015-2021年）》同意武汉市发展改革委关于武汉市轨道交通11号线东段二期工程可行性研究报告审批意见。2017年4月25日，武汉市发展和改革委员会作出《关于武汉市轨道交通11号线东段二期工程初步设计审批意见》并附武汉市轨道交通11号线东段二期工程初步设计概算审定表。2017年4月27日，武汉市发展和改革委员会向湖北省发展改革委作出《市发展改革委关于报送武汉市轨道交通11号线东段二期工程初步设计审批意见的请示》（武发改设审[2017]271号）。2017年5月26日，湖北省发展和改革委员会向武汉市发展改革委下发《省发展改革委关于武汉市轨道交通11号线东段二期工程初步设计审批意见的函》（鄂发改交通函[2017]234号），同意武汉市发展改革委关于武汉市轨道交通11号线东段二期工程初步设计审批意见。2018年2月13日，湖北省环境保护厅向武汉地铁集团有限公司作出《省环保厅关于武汉市轨道交通11号线东段二期工程环境影响报告书的批复》（鄂环审[2018]12号），同意武汉市轨道交通11号线东段二期工程环境影响报告书中所列建设项目的性质、地、地点以及拟采取的环境保护措施018年2月25日，武汉市人民政府在政务信息公开网站上将武汉市轨道交通11号线东段二期工程等轨道交通建设信息进行公示。2018年3月6日，武汉市国土资源和规划局为轨道交通11号线东段二期工程项目颁发编号为AB2016031080024号的《建设项目选址意见书》（武规选[2018]019号），并附规划用地范围线，确定规划用地性质为道路与交通设施用地。2015年1月26日，武汉市人民政府向武汉东湖新技术开发区管委会作出《市人民政府办公厅关于武汉东湖新技术开发区管委会托管区域房屋征收问题的批复》（武政办[2015]16号），授意武汉东湖新技术开发区管委会与洪山区、江夏区人民政府分别签订委托协议并刻制行政征收部门2号印章，实施托管区域国有土地上房屋征收工作，依法行使相关职权和承担相应责任，具体由洪山区、江夏区房屋征收部门与武汉东湖新技术开发区管委会征收部门签订委托协议，并分别刻制行政征收部门2号印章交付武汉东湖新技术开发区管委会征收部门使用。2018年5月23日，武汉东湖新技术开发区房屋和土地征收管理办公室发布《关于暂停办理光谷陆景苑小区征收范围内房屋相关手续的函》，载明因地铁11号线东段二期工程项目建设需要，高新区拟对光谷陆景苑1、2、3栋房屋及其附属物实施征收，根据《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》暂停办理该项目范围内房屋相关手续。2018年6月5日，武汉东湖新技术开发区国土资源和规划局向武汉东湖新技术开发区关东街办事处作出《关于对地铁11号线东段二期工程项目光谷陆景苑小区部分国有土地上房屋进行征收等相关工作的授权委托书》，委托其负责地铁11号线东段二期工程项目陆景苑小区1、2、3栋房屋及其附着物（具体范围以征收红线图为准）涉及国有土地上房屋征收相关的具体实施工作。2018年6月6日，武汉东湖新技术开发区房屋和土地征收管理办公室发布《房屋调查公告》，对光谷陆景苑小区1、2、3栋房屋及附着物实施调查，并将调查相关事项予以公告。2018年6月27日至2018年7月3日，武汉东湖新技术开发区房屋和土地征收管理办公室将地铁11号线东段二期工程项目陆景苑小区征收范围内房屋调查结果在征收范围内予以公告，告知相关权利人对调查结果有异议的，可以在公告期间向地铁11号线东段二期工程项目建设房屋征收办公室申请复核。2018年7月6日，武汉地铁集团建设事业总部向武汉东湖高新区管委会关东街办事处作出《关于武汉轨道交通11号线东段二期工程岩溶专项勘察在陆景苑内钻探施工临时占地的函》，请其对岩溶专项勘察工作予以支持。2018年6月8日，湖北省工程咨询公司作出《武汉地铁11号线陆景苑部分房屋征收项目社会稳定风险评估公告》，告知沿线企业、群体和个人对征收项目建设有何问题、意见和建议可在公告期内即6月30日前向其反应。2018年10月19日，被告洪山区政府作出《武汉地铁轨道交通11号线东段二期工程项目（陆景苑小区）房屋证书补偿方案》（征求意见稿）并在征收范围内公告，向公众征求意见。原告马超在征求意见期限内提交《征收补偿方案征求意见表》，征收补偿方式选择全货币补偿。2018年12月，湖北省工程咨询股份有限公司出具《武汉地铁轨道交通11号线东段二期工程项目陆景苑小区房屋征收社会稳定风险分析报告》（编号：2018-05-1105），认为本项目初始风险等级为中风险，通过采取拟定的各项风险防范和化解措施，可降低或消除部分风险因素，将本项目风险等级由中风险降低为低风险。2019年2月20日，关东街道办事处作出《关于武汉地铁轨道交通11号线东段二期工程项目（陆景苑小区）房屋征收补偿方案公开征求意见及修改情况的通告》，将征求意见及补偿方案修改情况予以通告。2017年6月6日，国家开发银行股份有限公司湖北省分行向武汉地铁集团有限公司出具《关于武汉市轨道交通11号线二期工程授信事宜的函》，载明国家开发银行总行贷款委员会已审议同意向武汉地铁集团有限公司申请的武汉市轨道交通11号线二期工程项目授信人民币61亿元（含项目可研报告中列入总投资的房屋征收资金）用于支持项目建设。2018年9月29日，上海浦东发展银行向武汉东湖新技术开发区关东街道办事处颁发《开户许可证》，准予开立专用存款账户，账号为70×××70。2019年3月11日，湖北省工程咨询股份有限公司对涉案项目作出《重大决策社会稳定风险评估备案登记表》，评估结论为立即实施。武汉东湖新技术开发区关东街办事处与武汉瑞虹置业有限公司签订《澎湃城·奥山府住宅团购合同书》，约定为解决东湖新技术开发区国有土地上房屋征收还建安置房源问题，向该公司团购100套房屋，房屋总面积约14137.84平方米。2019年3月28日，被告洪山区政府作出涉案1号征收决定并附征收补偿方案和征收范围示意图，同日在征收范围内予以公告。

原审法院认为，根据《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第五条规定：“区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，并负责组织处理房屋拆迁遗留问题。区房屋征收部门具体组实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”被告洪山区政府具有作出本案房屋征收决定的行政职权。根据《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十一条“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规则、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、区国民经济和社会发展年度计划。”第十三条“房屋征收部门应当根据规划部门出具的规划意见，合理确定国有土地上房屋征收范围。”第十五条“房屋征收部门应当对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人、公有房屋承租人应当予以配合。调查结果应当在征收范围内向被征收人、公有房屋承租人公布。”第十七条“作出征收决定的人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证，并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。作出征收决定的人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十八条“作出房屋征收决定前，房屋征收部门应当根据项目情况，组织拟定社会稳定风险评估报告。社会稳定风险评估报告应当说明项目情况，从合法性、合理性、可行性、可控性等方面进行分析，并报同级人民政府审核。房屋征收决定应当经政府常务会议讨论决定。”以及第十九条“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用。”第二十条“市或区人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。”等有关规定，武汉市轨道交通11号线东段二期工程项目已经湖北省发展和改革委员会向武汉市发改委审批通过，该项目已纳入国家批准的《武汉市轨道交通第三期建设规划（2015-2021年）》，并取得武汉市国土资源和规划局颁发的《建设项目选址意见书》（武规选[2018]019号），符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，经过科学论证；由房屋征收部门对征收范围内房屋情况调查登记后公布结果并组织征收范围内被征收人对公布的征收补偿方案进行征求意见和修改，在确定征收补偿费用已足额到位，并对该征收项目作出了《社会稳定风险评估报告》后实施征收。被告依法作出《房屋征收决定》，并在征收范围内进行公告。该征收行为符合法定条件，程序合法。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十七条地第三款第四项规定，用于产权调换房屋的基本情况和交付时间是房屋征收补偿方案应当具备的内容之一。本案中，虽然被诉征收决定的附件《武汉地铁轨道交通11号线东段二期工程项目（陆景苑小区）房屋征收补偿方案》对被征收的住宅提供了货币补偿和房屋产权调换补偿方式，但是，对商铺的补偿，只提供了货币补偿的补偿方式，而未提供房屋产权调换补偿方式。尽管被告举出部分证据证明部分被征收商铺所有权人同意选择货币补偿方式，但仍然不能剥夺其他被征收商铺所有权人的补偿方式选择权。

综上，被诉征收决定的作出符合公共利益需要，征收程序合法，但《征收补偿方案》中的部分内容不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，剥夺了被征收商铺所有权人的补偿方式选择权。因涉案《征收补偿方案》系被诉征收决定的重要组成部分，故被诉征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，不具有合法性，依法应予以撤销。但鉴于涉案征收项目关涉公共交通公共利益，且部分被征收人已依据《征收补偿方案》签订补偿协议，如果撤销被诉征收决定，将会给征收秩序和社会公共利益带来不利影响。故确认被诉征收决定违法，但不予撤销。被告洪山区政府应就涉案《征收补偿方案》中商铺产权调换部分采取补救措施，对用于商铺产权调换房屋的基本情况和交付时间进行安排。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条规定，判决：一、确认被告武汉市洪山区人民政府作出的洪政征决[2019]1号《房屋征收决定书》违法；二、责令被告武汉市洪山区人民政府在法定期限内对洪政征决[2019]1号房屋征收决定所附的《武汉地铁轨道交通11号线东段二期工程项目（陆景苑小区）房屋征收补偿方案》中未规定商铺产权调换房屋部分采取补救措施。一审案件受理费人民币50元，由被告洪山区政府负担。

马超上诉称，原审判决不能完全救济上诉人的实体权利，评估机构征求意见表中签字是伪造的，评估机构不具备评估资质，原审判决应当对被上诉人违法选定评估机构的行为亦确认违法。请求撤销原审判决，依法改判。

洪山区政府未向本院提交书面答辩意见。

本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案被诉行政行为为洪山区政府作出的1号征收决定。洪山区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条的规定，具有作出被诉征收决定的法定职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九、十、十一、十二、十三条规定，征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规则、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证，并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日，应将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；作出房屋征收决定后应当及时公告。本案中，涉案征收项目为武汉地铁轨道交通11号线东段二期工程项目。原武汉市国土资源和规划局作出复函认定涉案征收项目符合《武汉市土地利用总体规划》（2006-2020年），确定项目规划用地性质为道路与交通设施用地，湖北省发展和改革委员会发函同意武汉市发展和改革委员会关于涉案项目初步设计审批意见，湖北省环境保护厅向武汉地铁集团有限公司批复同意涉案项目环境影响报告书，涉案项目已纳入国家批准的《武汉市轨道交通第三期建设规划（2015-2021年），符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；征收补偿方案依法予以公告征求意见后进行了修改，并再次公告，最终确定了征收补偿方案；对涉案征收项目社会稳定风险进行评估，涉案项目征收补偿资金专户存储、足额到位，作出被诉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的法定程序。涉案项目征收补偿方案的征求意见程序虽符合法定程序，但征收补偿方案内容对被征收商铺只提供了货币补偿的补偿方式，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定不符，剥夺了被征收人对补偿方式的选择权。因涉案项目属于城市轨道交通项目涉及公共利益，且部分被征收商铺所有权人同意选择货币补偿方式并已签订补偿协议，若仅以商铺补偿未提供两种补偿方式为由撤销征收决定，会造成公共利益重大损害。原审法院判决确认被诉征收决定违法，并责令洪山区政府就补偿方案中未规定商铺产权调换房屋部分采取补救措施，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一项和第七十六的规定，并无不当。

综上，上诉人马超的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人马超负担。

本判决为终审判决。

审判长　　马春亮

审判员　　张思化

审判员　　胡锦明

二〇二〇年十二月十一日

书记员　　赵　瑞